城市基础设施管理案例（1）

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1、1,重点内容： 城市基础设施的分类 基础设施供给的影响因素 城市基础设施的供给方式 中国城市基础设施建设的问题 城市基础设施建设的资金来源 基础投融资体制改革的基本方向 城市基础设施民营化的主要形式 城市交通运输的问题和改革思路,第 8 章 城市基础设施管理,2,8.1 城市基础设施概述,1.城市基础设施的概念 基础设施（urban infrastructure），是保障城市生产和生活顺利进行的各种基础性物质设施以及相关产品和服务的总称。 它是城市达到经济效益、环境效益和社会效益的必要条件之一。,8.1.1 城市基础设施的含义,3,2.城市基础设施的分类 按照其服务的性质，可以分为以下两类：

2、（1）工程性基础设施 （2）社会性基础设施,4,城市能源供应设施 城市供水排水设施 城市交通运输设施 城市邮电通信设施 城市环保环卫设施 城市防卫防灾设施,5,行政管理 文化教育 医疗卫生 商业服务 金融保险 社会福利,6,1.公用性和公益性 城市基础设施与其他主体设施的显著区别在于，后者可能只为某些企业或人提供服务，而城市基础设施必须为全社会、全体市民提供服务 城市基础设施是公共的开放系统，不能拒绝任何使用者的需求 所提供的产品和服务： 福利品：道路、公厕、下水道、桥梁、绿地 商品：自来水、电力、煤气、电信、邮政 即使作为商品也是公共商品（public goods），而非私有品，一个人的使用

3、不能以排斥其他人的使用为前提 出于社会公平、社会稳定及社会伦理的原因，对于一些收费、实行商品化管理的服务和供应，也必须无偿供应或低价供应,8.1.2 城市基础设施的特征,7,2.自然垄断性 自然垄断理论：平均成本持续下降 高额的初始固定成本以及相对较低的可变运营成本，产品数量增加可不断摊薄固定成本导致平均成本持续降低 具有网络特性的基础设施具有更明显的自然垄断性 如交通、通讯、电力等，节点越多流量越大收益越大 市场规模扩大和技术进步使得基础设施的自然垄断性发生变化 技术水平不变的条件下，市场规模扩大可以使自然垄断行业成为竞争性行业 替代技术和替代能源的出现可以使细分行业之间出现竞争，如管道煤气

4、和地方电网、各种有线电话之间的竞争,8.1.2 城市基础设施的特征,8,3.成本沉淀性 初始投资巨大，而且资金一旦投入，短期无法周转为其他项目所用。 4.超前性和系统性 城市基础设施建设具有统一性和超前性 先地下，后地上 留有余地 5.不可移动性 城市基础设施只能立足于向固定地理区位的居民服务。,8.1.2 城市基础设施的特征,9,1.城市基础设施是发挥城市多元功能的物质基础 2.城市基础设施是形成经济集聚效应的重要保障 3.城市基础设施是提高市民福利水平的物质条件 4.城市基础设施是实现正外部效应的重要手段,8.1.3 城市基础设施的作用,10,1.城市经济发展水平 2.城市政府职能定位 3

5、.基础设施投融资体制,8.1.4 基础设施供给的影响因素,11,国外城市基础设施投融资体制改革的历程,一、国有化阶段 在20世纪70年代之前，大多数国家都把城市基础设施视为具有自然垄断的社会福利性产品，都侧重于对城市基础设施实行国有化管理。因此，国有的公共企业在国民经济中占有重要地位。 据统计，英国国有企业在国民经济中的比重上升到20%。法国国有企业从战前的11家猛增到103家。西班牙的公共企业占全国造船业的80%、交通和通信业的59%。希腊电力工业、铁路运输和邮电部门几乎全部由公共企业经营。 从构成上看，公共企业大多集中在燃料、电力、交通、邮政、电信、自来水和钢铁等领域，除钢铁产业外，大多属

6、于基础设施和公用事业。 据统计，在20世纪70年代，发达国家国有企业产值占国内生产总值的比重平均在10%左右，国有企业投资占全国总投资的比重平均为20%。,12,二、私有化改革阶段 私有化改革最早是从英国开始的。1979年，撤切尔夫人上台后，英国开始推行私有化政策。起初，只是出售诸如英国宇航公司、英国联合港口公司、国际航空无线电公司等少数公司的股票。1984年后，私有化范围进一步扩大，涉及的部门和行业越来越多，私有化收入也急剧增加。从1984年电信公司私有化到80年代末这一时期，英国政府共得到370亿英镑的收益。 20世纪80年代私有化主要集中在航空、电信、能源、电力、供水、天然气等自然垄断企

7、业。 20世纪90年代私有化扩大到邮政、铁路、运输等部门。同时，公共住房，甚至部分卫生、教育部门也开始了私有化的进程。私有化帮助政府收回了投资，增加了税收，同时又减少了支出，长期困扰英国政府的财政问题大大缓解，英国经济从此开始走向复苏和稳定发展的新时期。 美国的私有化始于1981年，当时提出拍卖联邦政府的联合铁路货运公司。1982年，里根政府又向国会提出拍卖部分国有土地。1986年，里根政府在1987年财政预算草案中，提出了出售包括海军石油储备区、全国铁路客运系统、电力销售机构等在内的12项民营计划。19881992年，出售联邦资产及减少补助金额共达24亿美元。这样不仅大大地减少了政府工作人员

8、的数量及财政预算，而且每年可增加50亿美元的财政收入。 法国政府也进行了大规模的私有化。1986年3月，希拉克政府上台之后，制定了有关国有企业私有化的法规。按照法律规定，将65家企业和银行及一家电视台私有化，总资产多达2750亿法郎。1993年、1994年、1995年私有化收入分别达到7l亿美元、128亿美元、57亿美元。,13,领到养老券之后,14,8.2 城市基础设施建设,1.城市基础设施的建设规模和供给水平大幅提高 2.基础设施在经济发展中的基础性地位得到加强 3.基础设施领域的市场化改革取得初步进展,8.2.1 中国城市基础设施的建设现状,15,1.城市基础设施建设发展很不均衡 2.城

9、市基础设施建设总体水平不高 3.城市基础设施投资渠道单一 4.城市基础设施运营方式落后 5.基础设施市场化改革缺少政策配套,8.2.2 城市基础设施建设存在的问题,16,1.国外城市基础设施的供给改革 （1）政府投资 在20世纪70年代以前，发达国家大多把城市基础设施视为具有自然垄断性质的社会福利产品，都侧重于对城市基础设施实行公有化管理。因此，政府投资的公共企业在城市基础设施中占有重要地位。从二战后到20世纪70年代，英国和法国的国有企业比重都有明显上升。,8.2.3 国外城市基础设施的建设发展,17,（2）私有化改革 从20世纪80年代开始，发达国家开始推行私有化，扩大市场准入，让私人企业

10、介入基础设施运营。私有化改革最早从英国开始。 （3）激励性规制 在公共企业私有化以后，一些私人企业可能利用其大公司的地位，排斥其他竞争对手，维持对市场的垄断地位。为了促进有效竞争，保障消费者权益，城市政府需要对公用企业实施激励性规制。20世纪80年代中后期以来，激励性规制迅速发展起来。,18,2.国外城市基础设施建设的启示 （1）准确定位城市政府的基本职责 （2）基础设施的投资主体多元化 （3）依法调整各方经济利益关系,19,1.财政预算 2.银行贷款 3.市政债券 4.城市经营 5.使用者付费 6.民间资本,8.2.4 城市基础设施建设的资金来源,20,美国市政债券（Municipal Bo

11、nds）是美国的州及市镇地方政府为了筹集市政建设所需资金所发行的债券。 美国的州及市镇地方政府的各级行政当局，包括某些特别的行政当局，如高等院校当局，水利当局、高速公路当局以及国家所属机场的当局，都可以发行这种具有政府公债性质的债券。 市政债券起源于19世纪20年代的美国，当时城市建设需要大量的资金，地方政府部门开始通过发行市政债券筹集资金，,21,市政债券=地方政府债券？,市政债券一般分为两种类型： 一般责任债券（general obligation bonds ）：由州、市、县或镇（政府）发行的，并且以发行者的税收能力为后盾（以一种或几种方式的税收），其信用来自发行者的税收能力。 收益债券

12、（revenue bond ）：是由为了建造某一基础设施依法成立的代理机构、委员会和授权机构，如修建医院、大学、机场、收费公路、供水设施、污水处理、区域电网或者港口的机构或公用事业机构等所发行的债券，其偿债资金来源于这些设施有偿使用带来的收益。,22,对于一般责任债券，我们可以进行以下理解： 第一，这种债券是以地方税收能力作为信用基础的，违约的情况极为罕见，本金和利息都能定期足额及时支付，因此也被称为“信息与信誉完备债券（full faith and credit bonds）”（与“金边债券”有些相似）。 第二，这种债券以发行人（有关地方政府）的一种或几种方式的税收作为偿债资金，与各级政府的

13、财政收入预算联系在一起。,23,对于收益债券 第一，这类债券是“地方政府”的代理机构或授权机构发行，其偿还资金来源于投资项目的收益 第二，“地方政府”并不为此类债券的偿还进行担保，不是“地方政府”财政预算中的直接债务或者或有债务，与“地方政府”预算既无直接联系，也无间接关系,24,发行市政债券的作用,为地方政府提供了一个非常灵活的金融管理工具，降低了市政建设的融资成本 为投资者提供了一个好的投资工具，吸引私营企业和国外投资者进行新的商业投资 改善地方经济和公共服务，提高地方就业水平 可能引发地方政府破产,25,应该慎重看待市政债券,26,8.3 基础设施运营体制,1.公办公营 即由政府直接投资

14、和经营城市基础设施。这类基础设施的公益性最强，有的没有直接的利润回报。但它们涉及每个市民的切身利益，正外部效应显著。 2.公私合作 其是指政府以参股入股、财政补助、优惠政策等方式，与私人部门建立合作关系，联合提供城市基础设施及其服务。,8.3.1 城市基础设施的运营方式,27,3.私人经营 即政府以公开招标、特许经营或开放竞争等方式，吸引私人部门直接投资于基础设施建设领域，由民营企业负责基础设施项目的投资、生产和运营。,28,1.政府直接生产 2.政府间协议 3.合同外包 4.特许经营 5.政府补助 6.政府参股 7.自由市场,8.3.2 城市基础设施的供给方式,29,1.投资主体多元化 2.

15、资金来源多元化 3.公用事业商品化 4.经营管理企业化,8.3.3 基础设施投融资体制改革,30,1.城市基础设施的民营化改革 20世纪80年代以来，西方国家放松了对基础设施行业的政府规制，实行开放市场和有效竞争，许多私人企业进入基础设施领域，有效提高了经济效率和服务质量。 城市基础设施的民营化改革，是一种政府不以直接投资者或借款人的身份介入具体项目，转而通过提供政策优惠、特许经营权等方式，引导私人部门参与基础设施建设和运营的做法。,8.3.4 城市基础设施的民营化趋势,31,2.城市基础设施民营化的优势 （1）民营化是提高基础设施供给效率的重要途径。 （2）民营化可为市民提供多元化的服务选择

16、。 （3）民营化有利于实现规模经济。,32,3.城市基础设施民营化的现状 进入21世纪以来，中国开始实施基础设施民营化改革。在中央政府促进民间投资的政策引导下，城市基础设施领域开始引入市场机制，允许民间和国外资本进入可经营性的基础设施领域。 目前，在城市公交、供水、供气、供热、公交、垃圾处理、污水处理等行业，一些城市已经开始实施特许经营权拍卖，并对国有存量资产进行整体或部分转让，民营企业投资的比重增加很快。但总体而言，国有企业仍在城市基础设施投资中占据主导地位。 为加快推进可经营性基础设施的民营化发展，2004年5月1日，建设部发布市政公用事业特许经营管理办法，这是中国第一部市政公用事业特许经营的规章制度。,33,4.基础设施民营化的主要形式 发达市场经济国家的城市基础设施运营，大都采用公私合作（public private partnership，PPP）和民营化形式，即政府机构与私营企业结成合作关系，利用国际和国内私人资本进行基础设施建设和运营。私人企业在提供基础设施及其服务的同时，可以获得合理的利润回报。,34,4.基础设施民营化的主要形式 公