《[管理学]公共管理学课件 第二讲：传统的公共行政模式与新公共管理优秀课件_复习帮手》由会员分享，可在线阅读，更多相关《[管理学]公共管理学课件 第二讲：传统的公共行政模式与新公共管理优秀课件_复习帮手（51页珍藏版）》请在金锄头文库上搜索。
1、第二讲：传统的公共行政模式与新公共管理 大纲 一、传统的公共行政模式 （一）早期的行政 （二）19世纪的改革 （三）韦伯的官僚制理论 （四）威尔逊与政治控制 （五）泰勒与管理 （六）传统模式存在的问题 （七）公共选择的批评 （八）结论 二、新公共管理 （一）引言 （二）管理的内涵及一般管理的职能 （三）管理方法的产生 （四）新公共管理改革,一、传统的公共行政模式 传统模式的特征是： 行政部门处于政治领导人的正式控制之下； 建立在严格的官僚制等级模式基础之上； 由常任的、中立的和无个性特征的官员任职； 只受公共利益激励； 不偏不倚地为任何执政党服务； 不是制定政策，而是仅仅执行政治官员作出的决策
2、。,（一）早期的行政 公共行政发展历史悠久，它与政府的概念同步发展。自从有了政府，就有某种形式的行政。 早期的行政系统都有一个重要的特点。它们是“人格化的”，即以效忠于国王或大臣等特定个体为基础；而不是“非人格化的”，即以合法性和效忠于组织与国家为基础。 早期的行政实践常常导致谋求个人利益的腐败或滥用职权。那些想被国家雇佣的人（想在政府任职的人），只要求助于恩赐或裙带关系，依靠朋友或亲戚找工作，或花钱买官。,（二）19世纪的改革 传统模式的产生最早可准确地追溯到19世纪中期的英国。 在1854年，诺斯科特-特里维廉报告建议说：“公共服务应由一批经过认真挑选，获准进入其较低等级的年轻人来执行”，
3、他们通过“确立一种适当的职前考试制度”来选拔。该报告建议：取消恩赐制，取而代之的是，在中央考试委员会的监督下，通过公开的竞争考试招募人员；对中央各部门的公职人员进行重组，以分别从事脑力工作与机械工作；通过以功绩制为基础的内部晋升方法来填补教高层次的职位。 诺斯科特-特里维廉报告标志着公共部门以功绩制为基础的任命制度的开始和恩赐制的逐步衰落。因此，可以说，通过考试择优录用、行政中立、不受任何党派控制等原则都来源于诺斯科特-特里维廉报告。,传统的行政模式深深地受到美国的美国的伍德罗威尔逊和德国马克斯韦伯的影响。 韦伯创立了官僚理论，其观点是：明确的、专业化的公职人员；根据功绩招募和任命；政治中立，
4、政府更迭时公职人员仍然可以继续任职等。 威尔逊提出的观点认为，政治官员应当负责制定政策，行政部门则应当负责执行政策。两者的思想都来源于这样一种观念：行政应是工具性、技术性的、应远离政治领域。,（三）韦伯的官僚制理论 韦伯根据理性-法律型权威的思想，确定了现代官僚制体系的六项原则： （1）固定和法定的管辖范围的原则，一般是通过各种规则法律或行政规章来加以规定。 （2）公职等级制和权力等级化原则，这意味着一种稳定而有序的上下级制度，在这种制度中，较低职位受到较高职位的监督。 （3）现代公职管理建立在保留书面文件（“档案”）的基础之上。一批积极从事“公共”事务的官员与其各自的物质工具设备和文书档案便
5、构成了一个“机构”一般说来，官僚制把官方活动看作是与私人生活领域明显不同的事务公共经费和设备与私人财产分离。,（4）公职管理，至少是所有专门化的公职管理这种管理显然是现代的通常以全面而熟练的训练为先决条件。 （5）当公职得到充分发展的时候，官方活动要求官员完全发挥其工作能力在从前任何情况中，对国家正规事务的处理情况恰好与此相反，官方事务是作为一种次要的活动而被执行。 （6）公职管理应遵循一般性规定，这些规定或多或少是稳定的、全面的，并且是可学习的。有关这些规定的知识包括法学、行政管理或企业管理知识在内代表了官员所具有的一种专门技术性的学问。,韦伯官僚制的第一条原则意味着：权威来自于法律和根据法
6、律制定的规定，没有其他形式的权威应被遵循。 第二条原则是等级制原则。严格的等级制度意味着，理性-法律型权威和权力是由组织中的个人在等级制中占据的职位而不是由任何个人来维持的。由于等级制结构意味着任何官员都可以行使整个组织的权威，所以，特定的职能可以授权给较低层次职位的官员。 第三条原则是第二条原则的补充，组织是与其员工的私人生活相分离的一个领域，它完全是非人格化的。书面文件的保存是必不可少的，因为当类似事件发生时，以前的案例可以成为先例。只有保存档案，才能保持组织运用规定的一致性。,第四条原则是，行政是一种专门化的职业，它并不是任何人都可以从事的，它需要全面的训练。 第五条原则是，官僚制的工作
7、是一种全职的工作，而不像以前那样是一种次要的活动。 最后一条是，公职管理遵循一般性的规定，它是一种可以学习的活动。无论是谁担任某一公职，这些规定都将被以同样的方式予以执行。,与早期公共行政模式相比，韦伯官僚制模式的最主要的差别在于： 运用以规则为基础的非人格化的行政取代人格化的行政。组织及其规则比组织中的任何个体都更为重要。官僚制体系其自身运作以及如何满足顾客需要方面都是非人格化的。 早期的行政以私人关系为基础效忠于某个亲戚、庇护人或政党，而不是效忠于制度本身。 早期的行政模式有时在政治上是较敏感的，因为行政部门较为明显的是政治官员或统治阶级通过任命而支持的一种工具。但是，它也常常是“专制的”
8、，专制行政可能是不公正的，尤其是对那些不能够或不愿意投入个人政治游戏的人来说更是如此。,以官僚制原则为基础的、非人格化的体系可以完全消除专制，至少在理想状态下如此。档案的存在、对先例的信奉以及法律基础意味着在同样情况下总会作出相同的决策。这样不仅更有效率，而且公民以及官僚等级制度中的人都知道他们处于什么样的立场。 在各种规定和非人格化的基础上，很自然会形成严格的等级制度。当特定的个体离开组织时，这种制度及其规定会保持不变，同时他也注意到了工作在官僚机构中的人的任期和条件。,公职人员的地位 在韦伯的理论中，个体的公职人员占有很重要的地位。 担任公职被认为是一种职业，需要经过考试和严格的课程培训。
9、与早期的行政形式不同，担任公职并不认为是“赚取金钱或报酬”的来源，也不是“确立对某个人的关系现代的忠诚献给的是非人格化、职能性的目标”。 按照韦伯的观点，“担任公职就被认为接受了进行忠诚管理的特定义务，以作为对稳定工作的回报”。,韦伯详细说明了公职人员的地位： （1）与被管理者相比，现代公职人员总是争取并通常会受到明显的“社会尊重”。 （2）纯粹的官僚制公职人员是由上级权力当局任命的，一个由被管理者选举产生的公职人员并不属于这种类型。 （3）通常，公职人员的职位是终身占有的，至少在公共官僚制组织中是如此。,（4）在提供法律保证、不许任意解雇或调动工作的地方，公职人员的工作仅仅是确保严格按照客观
10、的方式履行特定的公务职责，而不受任何个人因素的影响。 （5）公职人员定期领取货币补偿，包括正常支付固定薪金和通过退休金提供的老年保证金。这些薪金不像工资那样通过工作量来测量，而是根据“地位”而定，即根据职责（“等级”）而定；此外，还有可能参考服务期限的长短。 （6）公职人员在公共部门的等级序列中开始其“职业生涯”。他从层级较低、不太重要、薪金较少的职位向较高的职位升迁。,与诺斯科特-特里维廉报告一样，韦伯的官僚理论也要求，通过功绩而不是通过选举或恩赐来招募公职人员并终身任职，以获得公正的服务。固定薪金的原则和通过等级结构升迁的前景也是公务员终身任职和全职职业的组成部分。 职能专门化原则意味着提
11、高生产力； 权力等级制和规章制度有助于决策的确定性； 制度的非人格化意味着在相同的情况下可以重复相同的决策。,（四）威尔逊与政治控制 威尔逊在1886年说到： 行政是置身于特定的政治范围之外的。行政问题不是政治问题。尽管政治为行政确定任务，但它不应被允许操纵行政事务公共行政是公法的详细而系统的执行。普通法的每一次特殊应用都是一种行政行为。 例如，税额评定与征收、对罪犯执行绞刑、邮件的运输与投递、陆军与海军的设备与征兵等，所有这些明显的活动都是行政行为；但是，指导这些活动付诸实现的普通法显然是超出并高于行政的。政府行为的广泛计划不是行政性的，而这些计划的详细执行则是行政性的。,威尔逊认为，政党分
12、赃制的弊病是由于行政问题与政治问题联系在一起造成的。如果行政人员以一种公开的政治方式行事，那么无论是由于任命他们的过程还是由于他们继续在政党组织中担任职务，都有可能产生贪污腐化，也几乎肯定会出现独断专行的决策。 政治领域（制定政策）与行政领域（执行政策）分离可以解决许多政党分赃制的弊病。 传统的公共行政把政治事务与行政事务的区分提升为一项指导原则，即政治与行政二分法。 二分法使公共行政“呈现为一个自觉的研究领域，在知识和制度上与政治有所不同”。在传统的行政模式中，政治官员和公务员的领域是分离的。,简言之，政治官员应作出决定；而公务员则执行他们的决定。政治性公职应在政治领域中以竞争方式委任；而官
13、僚制公职则在官僚制领域以竞争方式委任。政治官员应依靠其政治能力当选；而官僚制官员则依靠其官僚制能力当选。 这种政治上与职业上路径的分离应通过法律或宪法予以制度化，规定禁止同时任职和交换位置。政治官员应由全体选民或其政治地位相当的人进行评价；官僚制官员则由其政治监督者或其官僚制组织中的同僚进行评价。政治公职应有任期的限制，任期由时常进行的选举决定；官僚制公职没有任期的限制，任期由任职者良好的行为决定。,（五）泰勒与管理 1、科学管理 弗雷德里克泰勒由于系统阐述了科学管理而受到人们的普遍称道。泰勒的理论有两个重要观点：标准化工作，意指发现“一种最佳工作方式”；“实行广泛而严密的控制，为维持所有这些
14、标准提供保证”。 科学管理的内容包括：（1）决定工作标准的时间和动作研究；（2）刺激性工资制度，它是对业已存在的计件工资制的一种修正；（3）改变职能组织 科学管理在20世纪初成为一种福音式的力量。泰勒所追求的是一种根本性的变革，用效率与科学取代了一时心血来潮的决定；而当通过科学管理使雇主与雇员表现出共同的利益时，这种变革甚至成为一种社会性变革。,科学管理原理非常符合官僚制理论。行政人员的技能、无所不包的工作手册的编撰和非人格化是二者的共同特征。 正如贝恩所言： 威尔逊、泰勒和韦伯都致力于提高效率。然而，尽管效率本身是一种价值，但它还有另外的优点。这种效率是非人格化的。通过政治与行政的分离、应用
15、科学因素来设计行政过程以及应用官僚制组织实施这些过程，政府不但能够保证其政策是公平的，而且能够保证政策的执行也是公平的。,2、人际关系 人际关系理论是常常与科学管理相提并论的另一个理论，尽管在某些方面有所不同，但他与科学管理一样成为公共行政中具有持续影响的传统思想。人际关系学派的根源是社会心理学，关注的焦点更多的是与工作相关的社会因素，而不是把工人看作仅仅对金钱作出反应的机器。,（六）传统模式存在的问题 自20世纪70年代以来，公共服务在绝大多数发达国家日益遭到人们的非难。问题主要有四点： （1）政治控制模式既不充分也不合乎逻辑； （2）“最佳工作方式”的考量存在重重困难； （3）官僚制理论再
16、也不被广泛地看作是提供韦伯所认为的技术性效率的理论，而且它有一种非民主化的趋势； （4）右翼人士提出了他们的批评（公共选择批评），他们认为官僚制的整个思想背离了自由，而且与市场相比效率太低。,1、政治控制问题 政府与行政的关系并不像威尔逊模式所描述的那么简单。政治官员与官僚制官员之间的关系是复杂多变的，这种关系不会呈现出威尔逊模式所描述的那种正式的、线形逻辑的特征。 正如彼得斯所言，政治与行政是不可能分离的： 行政与政策并非是互不相关的离散现象，她们确实是相互关联的。无论从客观上还是主观上讲，行政体系的属性都会影响到政治体系的政策产出。行政体系确实在制定政策，尽管这些政策与立法部门和执行部门所制定的政策所采取的书面和公开颁布形式并不完全相同；而且，行政人员制定的操作规则，比起那些正式公开颁布的规则来说，对个体的实际影响更大。,政治控制模式的不切实际之处在于，政治与行政必然是相互关联的。公务员的工作需要从本质上被认为是政治性的，尽管不一定是政党政治。某些实际工作者可能仍旧认为他们仅仅是执行政策而不是制定政策，但这是一种“意
