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1、第三章 公共政策制定,本章重点：,政策问题的属性、确认过程、确认方法,政策议程建立的条件、引发机制,政策规划的主体、思维方法、程序,政策合法化的内涵、程序,内容概要,政策制定是政策过程的核心环节，其本身又包含了一系列复杂环节过程。政策制定的内涵历来存在广义和狭义两种理解。狭义的理解把政策制定的过程分为政策议程建立、政策方案规划、政策合法化三个主要的过程，而广义的理解将除狭义政策制定过程中的政策执行、评估等过程也视为政策制定的内容。本书采用狭义的观点。,政策制定的目的是为了解决政策问题，而政策问题从形成到确认，再到进入政策议程需要经过若干步骤，诸多的因素、条件和方法决定了政策议程建立的模式。政策
2、问题进入政策的正式议程，特定的主体按照特定的程序，规划制定出多个可行性政策方案之后，才能供决策者选择，而选择确定的方案还必须按照特定的程序上升为制度化、法律化以及政策合法化的政策之后才能贯彻实施。可以说，现代公共管理已经对政策制定进行了科学化、程序化、规范化的界定，上升到了系统论、方法论的高度。,从社会问题出现，继而进入政府政策议程，再到找出解决问题的方案，政策制定的过程实质上包含了诊断问题之所在，确定政策目标，探索和设计各种可行性备选方案，分析预测，方案选择并合法化的整个政策构思过程，其中既包含了很多技术性的成分又有大量社会心理层面的内容。,第一节 公共政策问题,一、公共政策问题的内涵,1、
3、不同学者对公共政策问题的界定：,张金马认为：公共政策问题乃是通过个人与团体提出的，属于政府某些部门权限范围之内的，能列为政府议程的，必须采取行动的社会问题。,台湾学者林水波认为：公共政策问题是指社会上大多数人觉察到的，与他们的价值目标相冲突的，从而利益被剥夺的，必须向权威当局提出的，当局认为在其权限范围内可以采取行动来解决的社会问题。,美国政策学者安德森认为：公共政策问题与社会环境、一些人的需求、要求补偿、开展活动有关。公共政策总是表现为某种社会环境对一部分人构成影响，他们的需求得不到满足，展开活动，要求进行必要的补偿等。,邓恩指出：公共政策问题与公共行动、需求、机会有关。公共政策问题表现为通
4、过公共行动去追求某些需求的机会。,2、公共政策问题的定义：,指由社会中的团体或个人表达出来属于政府管辖的范围并且能够被列入政府的政策议程的社会问题。,对公共政策问题的基本概念理解可以分为以下几个层次：,首先，它是一种客观存在的问题；,其次，这些问题已被社会上多数人觉察、认同、感受出；,第三，这些问题显然是与既定的价值、规范、利益发生了冲突；,第四，这些问题已经由社会中的团体与个人表达出来；,最后，这些问题属于政府管辖的范围并被列入政府的政策议程。,二、社会问题的类型,1、过失性社会问题： 产生于偏离社会正常生活和规范的一些过失行为,2、结构性社会问题： 指由社会自身结构不合理所导致的一些社会现
5、象。,一是一些社会规范允许一定程度的行为偏差,二是“偏差”这一概念具有相对性,有两点需要注意：,三、公共政策问题的属性,1关联性与公共性,政策问题的关联性表现在任何一个公共政策问题都不是孤立的，而是整个公共政策问题体系的一个组成部分，会与其他领域、地区或部门的政策问题有不同程度的相关性，彼此相互作用、相互影响。,政策问题的公共性表现在政策问题是发生在社会公共领域，一般都影响到国家或某一地区的大多数人，与多数人的生活息息相关，并且它必须通过公共权力机构来加以解决。,2主观性和人为性,任何公共政策问题都是在一定客观的社会现实基础上，基于人们的主观价值判断、切身感受以及分析研究和其他主动行为才得以上
6、升到政策问题的高度，因而必然更具有主观性和人为性。,3历史性与动态性,所谓历史性，是指公共政策问题从它的成因来看都不是突发的，而是要经过一个逐步发展的过程才会达到普遍化和严重化的程度，尤其新的公共政策问题很可能是已有政策遗留、衍生的，也可能是环境与事态的新变化所致。,所谓动态性是指一定的政策问题的性质及其严重程度，是随着成因的变化而变化的。,三、政策问题的确认,（一）公共政策问题确认过程,1、问题察觉,指某一社会现象被人们发现并扩散，逐渐引起社会公众和政府有关部门关注的过程。,案例：美国底特律市拖车居住者问题,2、问题界定,指对问题进行特定分析和解释的过程。,首先，需要通过一定的方法对问题进行
7、必要的归类 ，,其次，需要对问题进行必要的诊断，,再次，需要把问题情境转变为实质问题。,具体过程如下：,3、问题描述,指运用可操作性语言(如运用数字、文字、符号、图表等表达方式)对问题进行明确表述的过程。,怎样进行问题描述：节日燃放鞭炮的事例分析 自改革开放以来，中国的爆竹业伴随着社会经济的日益发展和人民生活水平的不断提高而得到空前的发展，一步步走向繁荣。到20世纪90年代初期，全国大中规模的烟花爆竹生产厂家已超过1万家，但产品仍供不应求，市场潜力很大。在这种情况下，个人开办的鞭炮厂和家庭式鞭炮作坊雨后春笋般发展起来。由于生产技术不过关，安全措施不到位，运输管理不严格，产品质量低劣，导致生产环
8、节、运输环节和消费环节重大安全事故频频，惨剧不断发生，给人民的生命和财产造成极大的伤亡和损失。 以北京市为例，市民过节燃放烟花爆竹这项习俗已逐渐变化成为一个社会问题。据1987年的统计，因燃放鞭炮，除夕夜致伤到医院就诊的有251人，到初五，增加到1 027人。其中伤了眼睛的159人，摘除眼球的8人。除夕夜火警208起，到初三增至391起，直接经济损失上百万元。仅初一零点至1点，在燃放鞭炮最集中的这段时间，发生火警104起，平均每35秒就发生1起。看来这项传统习俗所造成的社会危害越来越大，已经渐渐发展到非常严重的地步，因此引起北京市政府决策层的高度重视。,因此，为了进行有效的政策制定，问题确认过
9、程中应注意以下两方面问题：,第一，问题描述应做到真实详尽，切忌人为夸大或缩小。,第二，尽量缩短报告链条，减少报告层次。,(二）公共政策问题确认的主体,1、 琼斯(Charles OJones)和马休斯(Dieter Matthes)从政府和私人两种主体出发，将提出公共政策问题的主体状况区分为四类：,私人主动、政府有限介入；,政府主动、私人有限介入；,两者都主动；,两者都不主动。,2、 科珀(RwCobb)和埃尔德(GDEider)将喜欢提出政策问题者归为四种：,再调适者(受到社会现行职位或资源分配偏差和不公平影响而要求社会舆论重视和政府给予解决的个人或团体)；,环境反应者；,行善者(纯粹为社会
10、公益事业考量而主动发掘公共问题者)；,开拓者(为自身利益得失而主动挖掘公共问题者，如竞选者)。,3、通常，公共政策问题的提出主体主要有以下几种：,政府部门,政治领袖,政党组织和利益集团,大众传媒,各类政策研究组织,四、公共政策问题确认的方法,1、分类分析法,分类分析法可用来澄清、界定和区分问题情境的概念。在察觉一个问题情境时，分析人员一般都是凭经验对问题情境加以分类。,分类分析法有两种基本过程：,第一，逻辑区分，即将某一大的问题解剖成许多次一级的类目，,第二，逻辑归类，将性质类似的情况、事物和个人进行归并，寻求相关的解决经验。,如下几条规则有助于保证分类系统既与问题情境相关，又能保持逻辑一致性
11、:,(1)实质相关性。应根据分析者的目的和问题情境的性质提出分类的基础;,(2)穷尽性。分类系统中的子项必须穷尽，也就是说所有对分析者有意义的主题和情境都必须被涵盖;,(3)排他性。子项必须互相排斥;,(4)一致性。每个子项应该根据同一分类原则划分，否则就会导致子项交叉，出现谬误;,(5)层次区别性。分类系统中的层次 (子项、次子项和次次子项)的意义必须认真加以区别。,2、层次分析法,是确认政策问题各种可能原因的方法，其目的是提供一种思考问题的方式，帮助政策规划和分析人员确认政策问题产生的各种原因，从而把握政策问题的实质。,可能原因 ：指一切事件、行动或因素，不论它与政策问题的关系如何，只要存
12、在产生政策问题的可能性,合理原因：指基于科学研究或直接经验所得出的原因。,可行原因 ：指可以用政策加以解决的原因。,3、类比分析法,（1）角色互换。,（2）直接类比。,（3）符号类比。,（4）幻想类比。,4、假设分析法,就是对政策问题相互冲突的立论进行假设，然后进行创造性的综合， 目的在于对结构不良的政策问题提出一套有效的处理办法。,假设分析法的运用包括以下几个阶段：,（1）政策相关人物的确定。,（2）假设的呈现。,（3）假设的论证。,（4）假设的汇集。,（5）假设的综合。,最初方案,共同资料,呈现假设,相反方案,评比假设,共同资料,汇集方案,共同资料,汇集假设,最佳方案,共同资料,综合假设,
13、假设分析流程图,鱼骨图分析法,案例：广州的士降价?偷换概念！,资料来源：南方周末，2002-12-05 11月30日，广州各大媒体同时报道了一则涉及公众利益的新闻:从12月1日起，广州市出租车降价。即:现行的每公里租价和起步价不变，将起步价的里程由原来的2000米增加到2300米。这意味着每次“打的“可以省8毛钱。 乘客当了“冤大头“ 广州市出租车行业的现状如下:全市现有出租车约16万辆，价格多为每公里24元和26元两种，其中80%为每公里26元，是全国出租车费最贵的城市之一;而不管何类车辆，起步价均为2000米7元，此后，计价表每次起跳1元。 上述几个数据表明，茬2000米的7元基本租价中，
14、实际的里程费用是24元的车为48元，26元的车为52元，而乘客无一例外要支付7元。显然，在这个7元的起步价中，每乘车一次，乘客就要支付里程费用以外的22元或18元。很多人并不清楚，他乘坐一次出租车为何要额外承担22元或18元? 原来，7元的起步价中包含了两项收费内容:“公用事业附加费“和 “出租车交通建设附加费“，每辆出租车每月要缴纳的这两项费用分别为450元和420元，共计870元。也就是说，这两项费用最后全部转嫁给乘客。出租车乘客充当“冤大头“的结果，是广州市财政每年通过16万辆出租车，向乘客收取了167亿元!,根据国家财政部的规定，全国从今年6月工日起取消200多项政府性基金项目，广州市
15、的出租车交通建设附加费“就在被取消之列。在起步价的7元中，就包含该项由乘客支付的费用08元。然而，广州市并没有从今年6月1日起取消出租车交通建设附加费“，每辆出租车每月仍要上缴420元，乘客每次乘车照样多出08元，如果到12月1日截止，就意味着这5个月的时间里它非法收取了4000多万元。 降价只是“偷换概念“ 长期以来，广州市民对出租车价格过高颇有怨言，媒体也进行过不少讨论， 这大约就是本次出租车价格调整的动因。但是，提价容易降价难，这是谁都知道的，在与出租车价格关联的经营者 (包括司机、出租车企业)、消费者和政府部门之间，经营者被各种名目繁多的税费压得喘不过气来，除政府部门减免税费外，本身难有让利的空间，而政府部门也不愿意放弃出租车这块 “肥肉“。因此，在“平衡“各方利益后，最后出台的所谓降价方案只能是以牺牲消费者的利益为前提，名为降价，实际上却是继续维持全国第二高的出租车价格。从12月1日起，我们每次乘车看起来少付了8毛钱，但这并不是价格下降的原因，而是原本不合理的费用被取消了，有关部门将其称为价格下降，不过是偷换概念而已。 思考题借用学过的政策问题分析过程与方法，思考如何界定其潜在的政策问题?,
