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1、增强危机意识 强化应急管理 不断提高突发公共事件 处置能力和水平,孙孔龙 2010.10.17,第一，对突发公共事件的基本理解。 第二，突发公共事件应急管理的重点把握。 第三，突发公共事件应急管理中的“我”。,一、对突发公共事件的基本理解 （一）突发公共事件态势。 进入新世纪以来，突发公共事件频频发生。,1.美国“911”事件。,2. 2003年的“SARS”疫情。,3.松花江水体污染事件,4. 2008年冰雪灾害,5. 5.12汶川地震。,6. 拉萨“3.14”事件。,7.新疆“75”事件。,8.贵州翁安事件。,9. 云南孟连事件。,10. 西南五省干旱事件。,从2003年以来，我们省和德宏
2、也相继发生了诸如震惊全国的云南大学“马加爵重大刑事犯罪案件”，昆明市东风广场“2.25”恶性交通肇事案件。在我们州也发生了“4.11”特大刑事案件等。,（二）突发公共事件概念。 根据中华人民共和国突发事件应对法的规范解释，突发事件是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。,几个特点： 1.具有明显的公共性或社会性。突发事件引发的危机给公众的正常生活造成严重影响，其影响和涉及的主体具有社群性和大众性。,2.具有突然发生和紧迫性。突发事件的发生往往是突如其来，如果不能及时采取应对措施，危机就会迅速扩大和升级，会造成更大
3、的危害和损害。,3.具有严重的危害性和破坏性。危害性和破坏性是突发事件的本质特征，一旦发生突发事件，就会对生命财产、社会秩序、公共安全构成严重威胁，如应对不当就会造成巨大的生命、财产损失或社会秩序的严重动荡。,4.具有公共权力介入的必然。公权力在突发事件应对过程中发挥着领导、组织、指挥、协调等功能。公权力介入突发事件的应对，既是政府的权力也是政府的义务。,5.具有社会资源整合的要求。主要是动用社会人力、物力、财力的有效聚合才能加以解决。,（三）突发公共事件分类. 1.自然灾害。主要包括水旱灾害，气象灾害，地震灾害，地质灾害，海洋灾害，生物灾害和森林草原火灾等。,2.事故灾难。主要包括工矿商贸等
4、企业的各类安全事故，交通运输事故，公共设施和设备事故，环境污染和生态破坏事件等。,3.公共卫生事件。主要包括传染病疫情，群体性不明原因疾病，食品安全和职业危害，动物疫情，以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件。,4.社会安全事件。主要包括严重危害社会治安秩序的突发事件。:恐怖袭击事件,治安,刑事事件,民族宗教事件,经济安全事件,群体性事件和涉外突发事件等。,（四）突发公共事件分级及标准. 中华人民共和国突发事件应对法将突发事件按照社会危害程度、影响范围、突发事件性质、可控性、行业特点等因素，将自然灾害、事故灾难、公共卫生事件分为特别重大、重大、较大和一般四级。分别用红色、橙色、黄色和蓝色标示
5、，一级为最高级别。法律、行政法规或者国务院另有规定的，从其规定。,我国现行有关法律、行政法规和规范性文件，对于突发事件的分级并不完全统一。绝大多数现行法律法规和规范性文件将突发事件分为四级，如国家突发公共事件总体应急预案。,部分现行法律法规和规范性文件将突发公共事件分为二级或三级或五级。分为二级的，如国家处置电网大面积停电事件应急预案、国家处置城市地铁事故灾难应急预案、国家安全生产事故灾难应急预案。分为三级的，如全国高致病性禽流感应急预案、国家核应急预案、国家处置重、特大森林火灾应急预案。还有的分为五级，如黄河水量调度突发事件应急处置规定。,突发事件的分级。每一类别突发事件都具有特殊性，其发展
6、机理都不相同，必须在科学论证的基础上确定标准。如自然灾害类中的地震灾害事件，它的分级标准是按照地震造成死亡人数、直接经济损失程度、发生在人口较密集地区的震级三个要素来确定；,事故灾难类中的核事故事件，它的分级标准则是按照放射性物质释放、辐射后果所影响的范围一个要素，划分为应急待命、厂房应急、场区应急和场外应急四级；公共卫生事件类中的突发重大动物疫情事件，它的分级标准是按照疫情的性质、危害程度、涉及范围三个要素来进行划分。,（五）发达国家应对突发事件机制。 美国：,特点：一是依法进行危机应对，危机管理系统自行启动。美国各种机构都是依法建立的，其权力来自于法律，一旦危机出现，相应的管理系统可以自行
7、启动，无须哪一级行政部门赋于相应的权力。,二是各种危机应对机构职责明确，并能相互救援。各个系统都由专业人员组成，同时各部门之间能够相互协调配合。,三是不存在危机管理真空。其危机管理系统不仅严格区分各种危机事件，并对部门进行分工，而且对于各种危机事件可能出现的管理真空，用相应的紧急计划加以弥补。,日本：,特点：一是中枢指挥系统强权集中。首相为最高指挥官，内阁官方负责总体指挥，通过安全保障会议和中央防灾会议组成危机管理体制。二是情报系统严格有效。通过整合情报部门，强化了情报研判，培养了高素质的情报人员。三是法律法规系统完备。对损害国家利益、危害国家安全、危害公众生命财产安全等行为起到了积极的防范作
8、用。,俄罗斯：,特点：一是注重构建和完善应对危机事件的法律体系。为危机应对工作提供法律依据，同时规范危机应对行为。二是危机管理体系比较完善。对危机能够做出快速反映。三是注重借助、发挥传媒作用缓解社会紧张状态。一量危机暴发，媒体应在政府各部门与各种社会力量之间相互沟通，起到了安抚民心、稳定社会情绪的作用。,二、突发公共事件应急管理的重点把握 从政策法规、概念理解、体系建设、管理程序等方面把握,（一）政策法规。2006年1月8日，国务院发布了国家突发公共事件总体应急预案、2006年6月15日国务院又下发了一个重要的指导性文件(国发200624号文件)国务院关于全面加强应急管理工作的意见，这个文件是
9、落实总体预案的具体政策和措施。,2007年年月日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过中华人民共和国突发事件应对法 ，自2007年11月1日起施行。至此，突发事件的应对工作提升到了国家法律规范的层面。突发事件应对法 分为总则、预防与应急准备 、监测与预警 、应急处置与救援 、事后恢复与重建 、法律责任、附则等共七章七十条。,（二）概念理解。通过对突发事件应对法 的领会把握，我们认为，所谓突发事件应急管理是指政府、部门、单位等组织为有效地预防、预测突发公共事件的发生，最大限度减少其可能造成的损失或者负面影响，所进行的制订应急法律法规、应急预案以及建立健全应急体制和应急处置等方面工作的
10、统称。,（三）体系建设。 应急管理体系建设，重点是“一案三制”建设。一案就是：应急预案。“三制”就是：法制、体制、机制。,1.法规建设。相关法律规范的制定实施。应该说，我国法规体系基本形成。现有突发公共事件应对的法律35件、行政法规37件、部门规章55件、有关法规性文件111件。,2.体制建设。建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。包括应急监测机制、信息沟通机制、应急决策和协调机制、分级负责与呼应机制、社会动员机制、社会治安综合管理机制、城乡社区管理机制等。汶川地震后，我们还注意建立了志愿者机制。,3.机制建设。建立统一指挥、反应灵敏、功能齐全、协调有力、运转
11、高效的应急管理体制。从实际情况和工作需要出发，统筹考虑应急管理办事机构职能定位、业务划分，完善工作制度，处理好日常预防和应急处置的关系，确保应急管理工作有人管、有人做，提高快速反应、协调联动的应急管理能力。,4.预案建设。预案指针对可能发生的突发公共事件，为迅速、有效、有序地开展应急行动，而预先制定的方案。用以明确事前、事发、事中、事后的各个进程中，谁负责、措施是什么、何时进行以及相应的资源和策略等。预案大致包括总体预案、部门预案、专项预案、单项预案。,总体预案是指国家或者某个地区、部门、单位为应对所有可能发生的突发公共事件而制定的综合性应急预案。综合应急预案是从总体上阐述事故的应急方针、政策
12、，应急组织结构及相关应急职责，应急行动、措施和保障等基本要求和程序，是应对各类事故的综合性文件。,部门预案是指政府有关部门根据其职责分工为应对突发公共事件而制定的应急预案。部门预案分为总体应急预案、专项应急预案。 专项预案是指国家或者某个地区、部门、单位为应对某类突发公共事件或者为发挥某项重要功能而制定的应急预案。专项预案通常作为总体预案的组成部分。,单项预案是指国家或者某个地区、部门、单位，针对某个具体活动或者项目，为应对其实施中可能发生的突发公共事件而制定的应急预案。如重大活动应急预案，应急演练应急预案等。,（四）管理程序。 1.预案制定、修订和管理。一是在制定和落实预案的实践中不断完善预
13、案，增强预案的针对性、操作性、实用性，基层单位的预案要简明、管用。,二是要动员群众参与预案制定和完善工作，使制定预案的过程成为排查安全隐患、普及应急知识、凝聚各方力量的过程。,三是要推动预案编制工作向深度拓展，大力推进应急管理工作进社区、进农村、进企业，着重抓好学校、医院、供水、供电、供气等生命线工程和能源、通信等重点部门的预案编制完善工作。,四是要建立预案动态管理制度，针对应急实践和演练中暴露出的问题，及时组织修订和完善预案。加强对预案编制的指导协调、沟通交流和审核备案工作，注重各级各类预案的衔接与配套，形成完整的预案体系。,2. 应急准备。针对可能发生的事故，为迅速、有序地开展应急行动而预
14、先进行的组织准备和应急保障（建立机构、人员培训、应急演练、物资储备、通讯保障、宣传教育等）。,3. 事件监测。突发事件应对法 第四十一条明确：国家建立健全突发事件监测制度。县级以上人民政府及其有关部门应当根据自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的种类和特点，建立健全基础信息数据库，完善监测网络，划分监测区域，确定监测点，明确监测项目，提供必要的设备、设施，配备专职或者兼职人员，对可能发生的突发事件进行监测。,4.事件预警。突发事件应对法 第四十三条规定：可以预警的自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件即将发生或者发生的可能性增大时，县级以上地方各级人民政府应当根据有关法律、行政法规和国务院规定的权限和
15、程序，发布相应级别的警报，决定并宣布有关地区进入预警期，同时向上一级人民政府报告，必要时可以越级上报，并向当地驻军和可能受到危害的毗邻或者相关地区的人民政府通报。,第四十四条规定，发布三级、四级警报，宣布进入预警期后，县级以上地方各级人民政府应当根据即将发生的突发事件的特点和可能造成的危害，采取下列措施： A启动应急预案； B责令有关部门、专业机构、监测网点和负有特定职责的人员及时收集、报告有关信息，向社会公布反映突发事件信息的渠道，加强对突发事件发生、发展情况的监测、预报和预警工作；,C组织有关部门和机构、专业技术人员、有关专家学者，随时对突发事件信息进行分析评估，预测发生突发事件可能性的大
16、小、影响范围和强度以及可能发生的突发事件的级别； D定时向社会发布与公众有关的突发事件预测信息和分析评估结果，并对相关信息的报道工作进行管理； E及时按照有关规定向社会发布可能受到突发事件危害的警告，宣传避免、减轻危害的常识，公布咨询电话。,第四十五条规定，发布一级、二级警报，宣布进入预警期后，县级以上地方各级人民政府除采取本法第四十四条规定的措施外，还应当针对即将发生的突发事件的特点和可能造成的危害，采取下列一项或者多项措施： A责令应急救援队伍、负有特定职责的人员进入待命状态，并动员后备人员做好参加应急救援和处置工作的准备；,B调集应急救援所需物资、设备、工具，准备应急设施和避难场所，并确保其处于良好状态、随时可以投入正常使用； C加强对重点单位、重要部位和重要基础设施的安全保卫，维护社会治安秩序； D采取必要措施，确保交通、通信、供水、排水、供电、供气、供热等公共设施的安全和正常运行； E及时向社会发布有关采取特定措施避免或者减轻危害的建议、劝告；,F转移、疏
