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1、选自公共行政2002年第4期（P19-25）国家与社会之间论社会中介组织对中国社会转型的影响 一、中国的社会转型与社会中介组织兴起的必然性 1市场经济的发展。中国目前正处于从计划经济体制向市场经济体制全面转轨时期，处于从计划经济向市场经济、从不成熟的市场经济向成熟的市场经济的转轨过程中，同时，加入WTO会对中国市场经济带来巨大挑战。中国的市场经济虽已基本确立，但还不完善、不成熟。主要表现为：市场主体发育不充分；市场体系不健全；市场规则不完善；市场服务体系滞后。无可否认，市场机制是迄今为止最能有效地配置资源的一种方式，然而，即使在发达的市场经济中，市场机制的作用也会由于垄断、外部效应、公共物品等
2、因素的影响而受到限制，从而出现市场失效的情况。所以，在市场不发达的条件下，市场机制运作的结果不仅达不到理论上的帕累托最优，就连其基本的资源配置功能也难以得到充分的发挥。这样，政府就要面临着两大困境：一方面不仅要面临着市场机制存在着内在缺陷的问题，还要面临着市场机制力量薄弱，不能较为充分地发挥配置资源的作用的问题，而且市场解决不好的问题，政府也不一定能解决得好；另一方面，市场经济是一种自主经济和竞争经济，市场机制对资源配置起主要作用，政府不直接干预市场活动主体的行为，只能通过各种间接手段调控、规范生产经营活动。因而，市场经济必然会划定政府权力的范围，迫使政府重新调整其职责和功能，限制政府的结构和
3、规模。为此，政府又必须在市场不发达的条件下把属于市场调节的职能转移给市场。在这种情况下，政府一方面要通过其他途径来解决市场失效问题，承担政府微观经济管理职能弱化后的部分职能；另一方面又要借助其他力量来填补对某些领域直接参与、直接管理手段的放弃和间接调控机制尚未健全所形成的宏观管理和调控机制的结构真空。著名经济学家道格拉斯诺斯曾指出，从不发达、不规范的市场经济向发达、规范的市场经济的过渡、转轨过程中，存在着两种对立的历史轨迹，诺思称之为lock in(锁定)和path dependence(路径依赖)。”1 而在这种转轨过程中，要避免极易出现的lock in现象，就必须找到一种path depe
4、ndence，即归根到底要找到一种使市场与政府之间相互补充、相得益彰、相互促进的通道。建立在市场契约关系的基础上而不是建立在行政权力的基础上的社会中介组织就是重要的path dependence。 2公民社会的兴起。公民社会(Civil Society)，也称作市民社会、文明社会，他是包括马克思在内的许多近现代社会学家共同使用过的概念，其基本内涵指一种不同于国家构造的社会形态。今天，市民社会已成为西方社会普及性的结构形态，也成为现代社会的一个重要表征。 中国作为迟发展型国家，国家在启动现代化的初期完全占主导是必然的也是必要的，这样才能动员尽可能多的社会资源进行工业化，因而运用政权力量渗透、控制
5、了社会各领域，形成了国家高度统合社会的关系模式，所以在一个相当长的时期内，我们的生活中存在着两个越位：公共生活对私人生活的越位；国家生活对社会公共(民间)生活的越位。但随着现代化进程的加快，这种模式使国家机构臃肿，效率低下，国家行动的有效性降低，进而削减了国家的权威，已经不能适应现代化的需要，转变国家高度统合社会的关系模式已经是非常迫切的了。西方国家现有的国家和社会二元结构模式形成的动力主要来自社会。市民社会通过与王权和国家权力的不断斗争，逐渐确立了市民社会的地位。在市场社会的强大压力下，国家不断收缩其行动范围，逐渐退出私人领域和非政治性公共领域。这一过程呈现出社会主导国家的特点。西方市民社会
6、尽管有较强的自主性、主动性，但由于国家的被动性调适，西方国家较为成熟的现代意义上的国家和社会关系模式的形成仍经历了数百年的时间。当然如果社会缺乏自觉，这一过程将会持续更长时间。 对于中国而言，在国家和社会关系的转型过程中，由于国家长期以来靠行政手段对社会进行支配、管理和调控，对规范化的法律手段和其他制度化调控方式比较陌生，短时期内转换国家支配社会的关系模式必然受到来自国家方面的顽强阻力。与此同时，社会也因为长期以来听命于政府与组织的安排，习惯于被支配的地位，因而导致自主性、自治性的缺失，一旦国家放松对社会的控制，给社会以自主的生活空间，人们甚至有无所适从之感。就此而言，国家和社会结构关系的转型
7、将会经历一个较长过程。因此，必须对国家与社会关系转型的必要性，对转型过程中来自国家的阻力应有自觉认识，并采取积极措施推动社会的发育；而加快这一过程，创造条件建构公民社会的现实力量，为公民社会准备结构基础，社会中介组织则是一个必然的选择。 为此，我们必须大力鼓励社会中介组织的形成和发展，使这种开放性、社会性的组织遍及社会的各阶层和各行业，彻底瓦解旧的社会结构，并把制度化与法律化引入社会规范领域，提倡在社会组织内部与社会组织之间建立严格的章程与法规来调整彼此之间的关系，促进社会组织内部民主化的发展，形成一种法治社会的格局，实现社会中介组织的自治、自律，为公民参与社会管理提供组织资源。公民社会是个团
8、体主义的社会，是个高度自治的社会。在公民社会里，各种开放的社会团体广泛建立，他们在社会生活中的每个角落为公民和社会提供全面周到的服务。人们不仅可以从团体中获得救助，还可以成为团体的一分子，寻求事业的发展和精神的慰藉。所以，社会中介组织扮演着缓冲社会矛盾、提供社会服务和成功机会的重要角色。同时，随着公民政治参与主体意识的增强，民主权利的维护也需要适当的表达途径，社会中介组织即是理想的对象。 二、国内外社会中介组织相关理论的分析 在明确了社会中介组织在中国兴起的历史背景以后，有必要对已有的社会中介组织理论作一梳理。 1国内外关于社会中介组织的理论界定。莱斯特塞拉蒙教授提出了非营利领域的六个鉴定特征
9、：(1)正规性：有一定的组织机构。(2)私立性：从组织机构上分离于政府。(3)非利润分配性：不是为其拥有者积累利润。(4)自我治理性：能控制自己的活动。(5)志愿性：无论是实际开展活动，还是在管理组织的事物中均有显著程度的志愿参与。(6)公共利益性：服务于某些公共目的和为公众奉献。2 与此相对应，迈克赫德森也对公域和私域以外的第三域团体做出了界定，指出第三域中所有团体应是：根本上是为了社会目的而存在，而非实现赢利的目标；必须独立于国家；将他们全部的经济结余重新投入到提供的服务中去或用于团体的自身建设。3 可以看出，西方学者对社会中介组织的界定，着重强调他们的社会性、非营利性和独立性。 我国及我
10、国学者在如何界定中国的社会中介组织上也做出了不懈的探索。根据目前的登记管理规定，我国政府将以下三类组织都划作社会中介组织，即社会团体、民办非企业单位和国办事业单位。国办事业单位由各级政府批准设立，由国务院及各级编制委员会办公室审查登记；社会团体和民办非企业单位是由民政部门登记管理的。由于国办事业单位的机构设置、人员编制和经费来源均由政府决定和财政供给，非营利性和独立性很难保证，可见，我国关于社会中介组织的登记管理规定和国外关于社会中介组织的界定存在一定的区别，这也使我国关于社会中介组织的界定与国外存在一定的差异。如吕凤太认为，社会中介组织是指能够发挥中介作用的社会组织，他包括商务咨询类、社会公
11、益类、鉴证监督类、行业协会类、准司法类、准行政类等六类。4 吴文延也认为社会中介组织，是指按照一定法律、法规、规章，或根据政府委托，遵循独立、公开、公平和公正原则，在社会经济活动中发挥服务、沟通、公证和监督功能，承担具体服务行为、执行行为及部分监督行为的社会组织。”5 总之，我国关于社会中介组织的界定，更多的是从社会中介组织对公共领域和私人领域的联系作用上着手，对社会中介组织本身组织的特征并没有做出太多具体的规定，这或许是基于我国社会中介组织发展的历史背景和现实状况而提出的一种特定的界定方式。 2社会中介组织的基础理论市民社会和三元结构理论。拉丁文Civilis Societas的含义在公元1
12、世纪便由西塞罗提了出来，表示一种区别于部落和乡村的城市文明共同体。 洛克则第一次将市民社会作为逻辑推演中一个分析概念来使用。他的市民社会等同于其政治哲学中从自然状态经过订立契约而形成的政治社会，他是人类发展逻辑中的一个阶段，即有政治的阶段。 黑格尔是西方历史上将政治国家与市民社会进行明确区分的理论先驱。在他的构想中，市民社会的道德地位比较低，代表的是私人特殊利益，“是各个成员作为独立的单个人的联合”。哈贝马斯认为市民社会是独立于国家的私人领域和公共领域。私人领域指以市场为核心的经济领域，公共领域指社会文化生活领域。两位美国学者柯亨和阿拉托则将市民社会界定为介于经济与国家之间的一个社会领域，从而
13、将经济领域划出了市民社会的范畴。 所以，储建国认为，“市民社会”概念的演变过程，可以分为三次大的分离：1市民社会同野蛮社会的分离，以商业化、政治化的城市的出现为标志，完成于希腊罗马时代。2市民社会同政治国家的分离，以代议制政治的形成为标志，完成于17、18世纪。3市民社会同经济社会的分离，当代西方社会正试图完成这一过程。从这个过程中不难体会到，人类在不断进行自我否定，不断被异化又不断超越异化。6 在市民社会理论完成了政治、经济和社会公共领域的分离，为社会中介组织的出现和发展奠定了理论基础后，三元结构理论则为分析社会中介组织提供了一个普遍的框架。 三元结构指政治领域、经济领域和社会领域。这三者的
14、主体、产出、资源来源与组织目标都存在很大的区别。政治领域的活动主体是政府，其主要职能是为社会提供公共物品，而政府的资源主要来源于强制性税收，其主要组织目标是公共利益。经济领域的活动主体包括营利组织、家庭和个人。营利组织的主要社会职能是为社会成员提供私人物品。他的资源则来源于经营收入，其主要的组织目标是个人利益。社会领域的活动主体包括非营利组织、家庭和个人，他的主要社会功能是提供非垄断性公共物品或准公共物品，其组织目标则是集体利益或公共利益，非营利组织的资源则来自社会捐赠、政府资助和收费。7迈克赫德森指出：“公域曾作为有效的服务提供者，然而其显而易见的局限使世界各国逐渐将具体的服务管理责任委托出
15、去，这些团体渐渐发现他们之间必须为争取资金和服务对象竞争，并不得不使他们的资金来源多样化，以争得政府对他们的最高的拨款。当这一切发生时，他们开始变得像独立的非营利团体，最后转移到第三域。8而现在的中国，也在经历着同样的转型。 三、社会中介组织在社会转型中的作用 经济改革和政治改革导致政府职能的重大转变，在经济领域和社会领域留下了一些管理和服务“真空”，这种真空产生了对社会中介组织的强烈需求。 1作为政府和私营部门之外的“第三种力量”。政府和市场是公共领域和私人领域的主导力量，社会中介组织则管理两个领域之间的部分，并且对政府和市场起沟通、协调的作用，构成一个三元权力结构的稳定格局。 随着我国体制
16、改革的进一步深化和政府职能的转换，企业成为市场经济的主体，不再是政府主管部门的附属物，与政府保持的原有的“脐带”关系不复存在，于是在政府与市场主体之间将出现一个“断裂层”。这就需要在政府与企业二者之间寻找一个良好的沟通形式，用以协调政府与企业的关系，对下向企业传达政府的意图，对上向政府反映企业的呼声。社会中介组织的介入，改变“政府企业”两极相连格局的思维定式，从而形成了“政府社会中介组织企业”这样一个三元权力结构的稳定格局。在市场经济条件下，政府和企业都围绕着市场运转而确定各自应有的社会位置。企业追求的是就业和消费效用的最大化，而政府则主要考虑为公平竞争提供一种有利的社会环境，力图在稳定中促进经济增长。从本质上讲政府与企业、企业与企业之间并没
