-项目制-下政府购买公共服务的实现路径-刘珊

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1、为了解决财权、 事权不对称的问题， 中央政府在分税 制改革以后采取专项转移支付的形式，自上而下地转移 资金； 各级政府通过竞争， 以项目申请的方式获得资金， 这种方式被称为 “项目制” 。它是对传统科层制指令性授 权的一种补充和替代， 是一种竞争性授权。 “项目制治理” 是一种由国家 “发包” 、 地方政府 “打包” 、 基层社会 “抓包” 的纵向条线控制和市场竞争相结合的治理方式。在这个 过程中， 国家通过 “项目制” 的治理方式保持了权威， 同时 调动了地方 （基层 ） 政府和社会的积极性。因此，“项目制” 具有能够宣传国家政策、凸显政府政绩，其资金渠道直 接， 动员高效等优势。同时， 伴

2、随着国家财权上收过程， 大 量的专项资金以项目的形式下拨到各级地方政府，使得 地方政府在财政收入减少的情况下，能够通过购买的方 式，维持公共服务的供给；中央与地方关系也因此被重 构， 强化 “条线” 控制渠道， 凸显中央的权威。 当然， 项目制改变的不仅是中央和地方的关系， 其在 基层社会也发挥着越来越大的作用， 成为满足基层社会 公共服务的主要来源。近年来， 地方政府模拟中央的项目 运作， 设立大量专项资金进行基层政府购买公共服务。在 实践中， 虽然取得了不少成就， 完善了基层公共服务， 但 是存在资源分配不均等问题。因此，在现有研究的基础 上，当前基层政府购买社会组织公共服务的内在逻辑是

3、怎样？ 存在怎样的问题？ 如何促使政府在 “项目制” 下向社 会组织购买公共服务朝向良性发展？这些将是本文要研 究的内容。 一、“项目制” 下政府购买公共服务： 理论与实践 国内学者对 “项目制” 基本一致的认识是： 财政资金 的专项化。认为 “项目制” 是实行分税制改革之后， 各级 政府及部门之间财政关系转变的一个重要现象。在对项 目制的研究中，也基本上是从项目制的运作逻辑和内在 矛盾来进行考量。随着社会组织的兴起， 开启 “反哺” 时 代。在公共服务领域中， 体现在政府向社会组织购买公共 服务。 理论上， 王向民等人把 “项目制” 下政府向社会组织 购买公共服务的治理，看作是贯穿国家和社会

4、的一种国 家监控和服务治理方式。这实质上是一种单向度的权利 控制制度， 政府占据主导地位。具体表现在政府通过资源 垄断对尚未取得信任但又获得承接资格的社会组织进行 严厉的嵌入性监管。然而， 却对 “内部化” 和 “体制内吸” 的 社会组织以 “管家关系” 的形式为基础而相互信任。因此， 一方面，“项目制” 的设立， 可以通过基于社会组织的专业 性工作、多样化的公共服务形式满足了公众对社会公共 服务的需求； 另一方面， 却分化了社会组织、 抑制了组织 之间的联盟。因此， 陈为雷的研究指出，“项目制” 下政府 购买公共服务， 是一种社会资金分配的方式、 公共服务提 供的方式，同时是一种国家和社会相

5、互联系建立稳定的 制度机制。他认为， 政府的项目运作机制是外包机制， 遵 循效率和效益的逻辑；社会组织的项目运作机制是承包 机制， 遵循多重项目运作逻辑。 实践中， 1 9 9 5 年上海浦东新区社会发展局向上海基 督教青年会购买 “罗山会馆” 管理服务的成功实践， 开启 了我国政府购买社会组织公共服务的序幕。 2 0 0 4 年， 十六 届四中全会提出 “加强社会建设和管理， 推进社会管理体 制创新” ，要求各级政府支持各类社会组织提供的公共服 务项目。 2 0 1 2 年 1 1 月， 民政部、 财政部出台 关于政府购买 社会工作服务的指导意见 ， 同时， 拿出 2 亿元专项资金购 买社会

6、组织服务。2 0 1 4 年党的十八届三中全会提出 “充分 发挥社会力量参与社会管理的基础作用” 、“创新社会治理 体制” 。 与此同时， 越来越多的地方政府将一部分公共服务 以 “项目” 的形式外包给相应的专业性社会组织。在此过 程中，政府提供资金并监督承接项目的社会组织的行为 及其效果。因此，“项目制” 下政府购买社会组织提供的公 共服务， 实质上是一个将服务项目 “发包” 给社会组织、 并 本文受国家哲学社会科学基金青年项目 （1 5 C S H 0 7 4 ） 资助。基层政府指乡镇、 街道。研究中， 乡镇、 街道及其以下基层行政单位。 刘 珊 “项目制” 下政府购买公共服务的实现路径

7、内容提要： 伴随着我国财政体制改革， 特别是分税制改革实施以来， 中央与地方关系重构， 由此 产生 “项目制” 。理论和实践的成功被复制到基层社会， 政府购买公共服务成为满足基层社会公共服 务需求的重要供给模式， 在国家和社会组织双赢的同时取得社会整体共赢。然而， 在实践中存在政 府购买主体未全覆盖、 购买项目的合理性和公共性不足、 提供服务的社会组织官办色彩浓厚、 缺乏 有效的项目评估标准等问题， 这需要从加快政府职能转变、 鼓励市场民间资本的参与、 积极培育和 发展社会组织等方面进行改善。 关键词： 项目制政府购买公共服务公共需求公共服务供给社会组织 财经篇 141 2 0 1 6 年第

8、5 期 总第 3 8 3 期 提供资金支持 - 社会组织 “承包” 该项目、 获得资金并提 供相应服务 - 政府 “监督” 社会组织行为的过程。在这个 过程中，政府为实现政治治理、社会组织为寻求自身发 展， 社会资本得到整体提升。这体现在资源 （资金 ） 的高效 集中使用、 更大程度吸引社会资本、 服务更加专业化和多 元化等。因此， 这是一种将国家和社会连接起来的治理方 式， 使得 “项目制” 下政府购买公共服务引起广泛关注。 二、“项目制” 下政府购买公共服务存在的主要问题 “项目制” 由于能够整合资源和资金、 提供更为专业 的公共服务、 激发社会活力、 更好地激活社会资本。然而， 在政府购

9、买公共服务过程中， 也存在各种问题导致 “项目 制” 的运行不如预期。 （一 ） 政府购买主体未全覆盖 按规定，“项目制”下政府购买公共服务的主体应该 是各级行政单位、 具有行政管理职能 （参照公务员法管 理 ） 的事业单位、 纳入行政管理且经费由财政负担的群团 组织等。实践中， 不论是在社保、 教育、 医疗卫生、 就业、 住 房等基本公共服务领域， 还是在非基本公共服务领域， 都 逐步加大政府通过委托、招标等方式购买社会组织提供 的公共服务、 发挥社会力量。然而， 事实上， 政府购买服务 的行为仍局限于少数部门， 并没有实现全覆盖。相关调查 显示， 当前城市政府购买公共服务表现出福利化倾向，

10、 一 般是地方政府给予相应的政策指导、 资金支持和监督， 而 政府购买公共服务的具体操作落实在基层政府。在基层 政府购买的公共服务中也以社会救助、 养老助残、 法律援 助、 扶贫帮困为主。 （二 ） 项目的合理性和公共性不足 政府在以 “项目制” 为主要形式购买公共服务的目的 在于满足社会对公共服务的需求，以及弥补自身无力承 担的公共服务。因此， 需要在制定用于购买的公共服务项 目时，应充分而科学地调查公众对公共服务的需求。然 而， 实践中， 相关政府部门在制定购买公共服务的 “项目” 计划时比较盲目， 依靠主观判断和长官意志， 缺乏科学调 查程序和依据。例如， 在某城市民政局购买公共服务时，

11、 采取 “机构 + 社区” 协商式的方式来设计项目， 其操作具 体为： 以往直接由社会组织提出项目， 转变为由社区居民 提出（公共服务需求和机构选择意向） （社区和机构 共同 ） 商定项目方案（区社区办牵头组织区财政局、 高校专家 ） 对项目方案进行审定的流程和方式。然而， 实 践中， 由于社区的非专业性和政绩包装的冲动， 无法直接 反应社区居民的需求。同时，“项目” 受到某些政府部门官 员和社区干部的个人影响而转变为指定项目内容，或是 由社会组织自由提出需要购买哪种服务。因此， 最终制定 出的项目并没有满足最迫切需要帮助人群的需要，导致 其存在的合理性和公共性不足。 在项目合理性和公共性不足

12、的表象下，其深层原因 是： 一方面， 在购买公共服务的整个过程中缺乏民意表述 机制。在制定购买计划时， 由于政府未能有效及时将计划 公之于众， 缺乏公众参与。因此， 决策下行存在障碍； 而在 公众得知购买计划后，想要表达意见和建议却无法有效 反映传达给政府部门。 因此， 民意的上行通道受阻。 另一方 面， 政府 “政绩观” 的价评标准促使相关部门为凸显作为而 着重开展易于获得名利的项目。因此， 政府相关部门在对 项目进行选择的时候，更愿意针对那些能明显改善社会 不稳定因素、 促进社会和谐的项目进行投入， 而忽视其他 一些更重要的保障型项目。 （三 ） 提供服务的社会组织官办色彩浓厚 从整体来看

13、， 提供公共服务的主体是社会组织、 企事 业单位， 也可以是个人。但是， 从目前政府购买公共服务 的实践来看， 公共服务提供的主体多以社会组织为主。然 而，目前社会组织的发育和发展无论在数量还是能力上 都处于较低水平，与政府要求购买的公共服务提供主体 相比， 存在规模小、 运作机制不成熟、 服务能力差等问题。 而政府相关部门也难以寻求能力合适、 水平较高、 值得信 赖的社会组织参与公共服务的购买。由于政府在向社会 组织购买公共服务的过程中， 能选择的机构数量有限， 能 提供相应公共服务的社会组织和机构较少，难以形成竞 争。因此， 政府部门更愿意加强培植信得过的、 能提供所 需公共服务的社会组织

14、。这导致目前大多能提供公共服 务的社会组织有官方背景或者依存于政府部门，也就是 所谓的官办 N G O ， 而真正的草根民间组织却很缺乏。 于是， “项目” 大多提供给官办 N G O 或者政府部门下属的社会组 织， 而真正的草根组织却难以受益， 造成公共资源分配不 均， 不利于激发社会力量。 （四 ） 缺乏有效的项目评估标准 在社会组织执行和完成公共服务时，由于难以将其 量化。因此， 很难计算其成本和价值； 没有一套有效评估 项目成效的标准，也没有一套标准可以对项目执行过程 进行监督。虽然很多地区开展了政府购买公共服务， 其评 估标准基本上采取两种指标：一是在取得社会效益最大 化的前提下，

15、是否所使用的资金最少， 即效益指标； 二是 通过对服务对象满意度的测评来分析政府购买公共服务 的效果， 即效果指标。然而， 这两个标准都存在随意性和 临时性，主要由政府或机构自行组织政府本部门人员或 者外聘专家进行评估，缺乏公众评估和第三方评估等制 度， 完成评估后也没有相应的公示程序。实践中， 由于政 府购买公共服务的项目存在信息不对称，也由于程序不 明确导致在公开的内容和程序上存在较强的选择性， 导 致公共服务的直接接受者和受益者社会公众难 以参与到政府购买公共服务的项目评估和监督中去， 也 缺乏参与项目评估的积极性。 三、 完善 “项目制” 下政府购买公共服务的建议 （一 ） 政府层面：

16、 加快职能转变 政府购买服务实现了政府从公共服务的直接和单一 的提供者转向与其他治理主体共同提供服务的规划者和 监督者。同时， 培育和发挥社会力量， 促进社会治理体系 更加完善。这里要特别强调， 政府职能转变并不意味着政 府简单地从治理服务中退出来，也并不是简单地将提供 包含政府行政机关， 党的机关、 政协机关、 人大机关、 审判机关、 检察机关、 民主党派机关等。 财经市场 142 公共服务的责任推给社会组织，更不意味着政府在社会 治理过程和公共服务供给过程中既当运动员又当裁判 员。从基层社会治理的终极目标来看， 是需要保护公民享 受公共服务的权力， 保障公共利益。因此， 需要政府在宏 观层面上进行把握，在公共服务购买和引入市场机制的 过程中， 承担起更重要、 更关键的责任。 这样的责任可以从政府作为规划者、 购买者、 监管者 的角度来分析： 作为规划者， 政府要根据当前社会发展的 背景下公共需求， 制定出相应的公共服务项目， 吸纳社会 组织参与社会治理。因此， 需要建立合理的公共服务政府 购买机制和平台， 并且对过程负责， 对结果进行