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1、2009 年第 2 期精彩推荐：中国儿童福利的现状分析与对策思考 作者：仇雨临 郝佳 | 最后更新：2009-7-12 【摘要】本文首先从政策体系、组织机构和儿童发展指标三方面分析了我国儿童福利的现状，然后深入剖析了当前我国儿童福利政策存在的问题，最后提出对我国儿童福利发展的政策建议。【关键词】儿童；儿童福利；政策儿童是祖国的未来和希望，儿童福利状况的好坏是衡量一国福利水平的重要指标。改革开放以来，随着我国社会的转型，各种新老儿童问题日益严峻，如孤残儿童和流浪儿童等困境儿童的相关问题。如何解决孤残流浪儿童的生存和发展问题，进而推进我国儿童福利的整体水平，是构建和谐社会的重要议题之一。一、中国儿
2、童福利的现状描述儿童福利的概念内涵丰富，范围广泛，内容复杂。本文试图从儿童福利政策、儿童福利组织机构、儿童发展的相关指标三个维度，对我国儿童福利的现状做一个总结和描述。1儿童福利政策体系概览 新中国成立以来，我国颁布了许多儿童福利政策，大致可以分为 4 个层次：第一个层次是由全国人民代表大会通过的法律，如中华人民共和国宪法、中华人民共和国婚姻法、中华人民共和国义务教育法、中华人民共和国残疾人保障法、中华人民共和国母婴保健法等。上述法律虽然不是专门为儿童制定的，但其中都包含了儿童福利的相应条款。在第一层次的立法中，还包括一些以儿童为对象专项法律，如中华人民共和国未成年人保护法、中华人民共和国预防
3、未成年人犯罪法、中华人民共和国收养法等。第二个层次是由国务院出台和相关部委颁发的各项行政法规，涉及到儿童养育、救济和教育等各个方面。其中属于国务院制定的有：关于加快实现社会福利社会化的意见、国务院关于加强未成年人思想道德建设的若干意见和残疾人教育条例等；以民政部为代表的部委制定的有：中国公民收养子女登记办法、外国人在中华人民共和国收养子女登记办法、家庭寄养管理暂行办法；关于加强孤儿救助工作的意见、关于进一步发展孤残儿童福利事业的通知、关于加强流浪未成年人工作的意见、社会福利机构管理暂行办法、中华人民共和国行业标准儿童社会福利机构基本规范等。第三个层次是国际公约和国家规划纲要。前者如世界人权宣言
4、，儿童权利公约，儿童生存、保护和发展世界宣言和执行 1990 年代儿童生存、保护和发展世界宣言行动计划等；后者如九十年代中国儿童发展规划纲要和中国儿童发展纲要（2001-2010）等。这些重要文件提出了儿童的权利，儿童生存、保护和发展的主要目标，并承诺保护儿童权利和改善生活的具体方案。第四个层次是针对孤残流浪儿童等困境群体的保护行动计划，它是可操作的实施方案，是对前面论述的一系列法律、法规、政策的具体化。如民政部组织实施的“残疾孤儿手术康复明天计划”、“儿童福利机构建设蓝天计划”以及“重生行动项目”等。2儿童福利组织机构体系从我国儿童福利政策执行的行政体制看，目前尚没有在中央和地方政府层面建立
5、专职负责规划和指导儿童工作的职能部门。但是从全国人大，到政府机关，再到社会团体，设置了一系列面向儿童的工作机构和组织，这些机构和组织的工作职能互相联系配合，形成一个整体。如全国人大内务司法委员会设有妇女儿童室，专门负责有关妇女和儿童的立法工作，在最高权力机构中保证了儿童的一席之地；在政府层面，国务院设有妇女儿童工作委员会，由相关部委、群众团体负责人担任妇女儿童工作委员会的委员，定期研究有关儿童的工作；国务院下属各部委也设有相应的儿童工作部门，如民政部社会福利与社会事务司负责制订孤残流浪等处境困难儿童的社会福利救助方针、政策、规章并指导实施；教育部基础教育司负责儿童的学前与义务教育工作；司法部负
6、责预防未成年人的犯罪及未成年人犯罪的处理、教育工作；卫生部妇幼保健与社区卫生司负责婴幼儿的计划免疫和卫生保健工作1。以上职能部门的参与保证了政府对儿童工作全方面的领导，有利于儿童福利政策的统筹规划和顺利实施。在群众团体方面，全国青联和共青团组织设有少年部，专门负责全国少年儿童的教育培养以及校内外面向儿童的工作；妇联组织设有儿童部，负责以家庭教育为中心的对儿童的养育，担负起教育和保护少年儿童的职责。全国及各省市设有未成年人保护委员会，依法保护未成年人的合法权益，为儿童提供法律的、社会的帮助；全国建有统一的中国少年先锋队，开展丰富多彩的活动，促进儿童健康成长；在中小学里设有辅导员、卫生保健员等职，
7、直接面向儿童，全面提高儿童的素质。各地还建设了少年宫、青少年体育俱乐部、公共图书馆、文化馆等设施，为儿童娱乐、学习和全面发展提供场地和条件。各级政府及团体兴办儿童福利院和流浪儿童救助保护中心，为社会上的失依儿童提供救助2。群众团体是我国儿童福利政策推行过程中的重要参与力量，它能有效弥补政府部门在人力、财力、物力以及工作效率方面的不足，充分调动社会力量参与到儿童福利事业的建设中来。3我国儿童发展的相关指标一个国家儿童福利政策是否全面，对儿童的保护力度是否到位，可以从衡量儿童生存和发展状况的多项指标中反映出来。这些指标涉及儿童的健康状况、教育状况、法律保护状况以及生存环境状况3。（1）儿童健康方面
8、。主要有三方面的指标，一是新生儿及 5 岁以下儿童死亡率。2007 年，我国新生儿、婴儿及 5 岁以下儿童死亡率分别为 10.7、15.3和 18.1，相比 1991 年，这三项指标分别下降了 22.4、34.9 和 42.9 个千分点。2000 年 1 月，卫生部、国务院妇女儿童工作委员会和财政部在西藏等 12 个省、自治区、直辖市开始实施降低孕产妇死亡率和消除新生儿破伤风项目（以下简称“降消项目”），并取得可喜的成绩。到 2007 年底，这一项目已扩展至 22个省、自治区、直辖市和新疆生产建设兵团，覆盖 1000 个县，新生儿破伤风发病率平均降至0.064。另外，2000 年以来我国新生儿
9、低出生体重发生率（指新生儿出生体重不足 2500 克的情况）也在不断下降，2005 年这一比率仅为 2.21%。二是计划免疫接种率。2000 年以来，1 岁儿童“四苗”（指卡介苗、百白破、脊灰和麻苗）免疫接种率一直保持在 97%以上，2007 年接种率分别达到 99.0%、99.0%、99.1%和 98.6%5。从2002 年起，我国将新生儿乙肝疫苗接种纳入免疫计划。“十五”期间，中央财政投入 1.8 亿元，用于为中西部省份贫困地区儿童购置乙肝疫苗。2005 年，我国儿童乙肝疫苗报告接种率为 98.96%，比 2000 年提高 7.13 个百分点6。三是儿童营养状况。2005 年，全国 5 岁
10、以下儿童中、重度营养不良患病率为 2.34%，比2000 年减少 0.75 个百分点。中小学生国家体育锻炼标准及格率均超过 90%。2005 年，第五次全国碘缺乏病调查评估结果表明，碘盐覆盖率为 95.2%，8-10 岁儿童尿碘中位数为 246.3 微克/升，甲状腺肿大率为 5.0%，全国总体达到消除碘缺乏病的阶段性目标7。（2）教育方面。也包括三方面的指标，一是义务教育。2007 年底，实现“两基”验收的县（市、区）累计达到 3022 个（含其他县级行政区划单位 205 个），占全国总县数的98.5%，“两基”人口覆盖率达到 99%。2007 年我国小学学龄儿童净入学率达到 99.49%，初
11、中阶段毛入学率由 2000 年的 88.6%提高到 2007 年的 98%。义务教育阶段的升学率不断提高，2007 年普通小学和初中的升学率分别为 99.9%和 80.48%，比 2000 年提高 5 和 29 个百分点8。二是学前教育。2007 年，全国共有幼儿园 12.91 万所，在园幼儿（包括学前班）2348.83 万人9。目前，多数大中城市已基本满足幼儿入园的需求。0-3 岁儿童早期教育得到加强，幼儿园收托幼儿逐步向 3 岁以下延伸。部分城乡依托幼儿园和其他社区公共资源，建立社区早期教育基地，为 0-3 岁儿童提供受教育机会，为家长提供科学育儿指导。2000-2005 年间，妇联系统在
12、全国建立亲子俱乐部 5714 所，0-3 岁早期家庭教育指导中心 5767 所10。三是家长教育。家庭教育受到重视，家长学校数量增加。到 2005 年，全国 29 个省（区、市）12897 个乡镇成立了家庭教育领导机构；全国共建立省级示范家长学校 2907 所，企事业单位家长学校 11420 所，流动人口家长学校 1410 所，中小学、幼儿园家长学校 343958 所，25558 个街道建立了 111128 所多功能社区家庭教育指导中心11。（3）法律保护方面。这方面采取的措施一是“反拐”力度加大，针对未成年人的犯罪得到控制。2001 年以来，全国公安机关加大对拐卖儿童犯罪的打击力度，同时开展
13、有针对性的预防拐卖的社会宣传和防范工作，集中整治了一批拐卖犯罪突出的重点地区。2000-2005 年，公安机关共破获拐卖儿童案件 4911 起，解救被拐卖儿童近万名12。公安机关所立拐卖儿童案件逐年下降，拐卖儿童犯罪在一些地区的高发势头得到有效遏制。另外，在针对未成年人的犯罪方面，2005 年遭受刑事犯罪侵害的未成年人有 9.6 万人，比 2004 年下降 9.1%。二是法律援助机构增加，为更多儿童提供法律援助。2001-2005 年，全国各地法律援助机构共办理涉及妇女儿童的法律援助案件 552，247 件，为 241939 名未成年人提供了法律援助诉讼服务。各地依托共青团组织成立的专门为未成
14、年人提供法律援助的机构 1132 个13。（4）儿童的生存环境方面。一是儿童发展的设施越来越完善。2000 年以来，全国共创建青少年体育俱乐部 2379 个，每年参加俱乐部活动的青少年学生达 1 亿多人（次）。2000-2005 年，中央和地方利用彩票公益金扶持建设 1804 个校外活动场所项目，惠及国家级贫困县 396 个。2005 年底，全国共有公共图书馆 2736 个，比 2000 年增加 59 个；博物馆 1556 个，增加 164 个。2002-2005 年，中央通过转移支付补助 4.8 亿元，加上地方的配套资金，集中力量新建和改建1078 个图书馆和文化馆，基本实现县县有文化馆、图
15、书馆的建设目标。2004 年，中共中央国务院关于进一步加强和改进未成年人思想道德建设的若干意见下发后，全国文化、文物系统各级博物馆、纪念馆、美术馆对未成年人参观实行票价优惠政策。另外，通过加快实施广播电视“村村通工程”、“西（藏）新（疆）工程”、电影“2131 工程”，广播影视基础设施条件大为改善，丰富了农村尤其是边远地区儿童的文化生活14。二是儿童成长的文化环境越来越安全。2002 年，国务院发布互联网上网服务营业场所管理条例，规定中学、小学校园周围 200 米范围内和居民住宅楼（院）内不得设立互联网上网服务营业场所，互联网上网服务营业场所经营单位不得接纳未成年人进入营业场所，营业场所入口处
16、的显著位置要悬挂未成年人禁入标志。新闻出版总署、工商总局修订、颁布了一系列规定，对音像制品、电子出版物和互联网出版物实行规范化管理，进一步净化广告市场环境，保护消费者特别是儿童的合法权益。文化部加强对网上文化内容的监管，并开展打击淫秽色情网站专项行动，进一步加强了网络文化市场的管理。2007 年，工商执法部门共收缴淫秽色情出版物 371.5 万件，由公安部等中央十部委组织开展的依法打击网络淫秽色情专项行动，破获网络淫秽色情刑事案件226 起，关闭、清理境内淫秽色情网站、网页 4.4 万个，封堵境外淫秽色情网站 1.4 万个，删除网上淫秽色情信息 45 万条。新闻出版总署先后封堵、查禁淫秽电子书刊、手机小说、网络游戏150 余部（种），严厉查处登载淫秽色情小说、手机小说、网络游戏的非法网站 4700 多个，删除网页链接 7 万余个15。三是儿童安全保护进一步加强。
