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1、控制我国地方债务风险的对策建议地方政府债务风险的最终管理目标不是消除债务，而是有效控制债务的规模，防范和控制由此带来的风险，把债务风险控制在可承受的范围之内，保证财政的可持续性。要防范和控制我国现阶段的债务风险，应该从完善体制，强化债务风险管理及创新政府投融资机制等方面来实现。5.1 改革和完善各项体制，明确政府职能范围5.1.1 加快经济体制改革，理顺政府与市场的关系在社会主义市场经济条件下，必须转变政府职能，规范政府经济行为，要按照市场经济的要求，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，政府的职责主要是弥补市场失灵，通过生产或提供公共产品以满足社会需求。各级地方财政要按照这一要求进一步完善公
2、共财政框架，做到有所为有所不为，进一步调整财政支出结构，从应由市场配置资源的经营性和竞争性领域中退出，转到满足社会公共需要上来，将财政资金主要安排到基础设施、社会保障科学教育、文化卫生、环境保护等公共领域，提高财政对公共需求的保障能力，同时也有助于减少地方政府债务负担。对私人产品的提供或生产，应由市场去解决，以防范或有债务的累积和风险的形成。5.1.2 完善财政体制，合理划分财权与事权的范围5.1.2.1 要进一步明晰中央与地方政府以及各级地方政府之间的事权划分应该由中央政府承担的，在划分责任时，明确由中央承担。各级政府都应遵循“谁出政策谁拿钱”的原则，改变“中央出政策，地方出资金”的局面。多
3、数国家对各级政府的事权、财权划分都由宪法和法律做出了明确的规定，明确了各级政府的责任，避免了不必要的相互推楼和争取资金的不正当手段。我国在加强地方政府性债务的管理中，应当借鉴这方面的经验，完善预算法、转移支付法规，以立法形式明确各级政府的事权财权，硬化预算约束，规范政府举债和担保行为，加强地方债务的法制化管理。应当看到，对中央政府与地方政府以及各级地方政府之间的事权范围和支出职责，包括债务责任的进一步明晰和合理划分，不仅可以促进各级政府之间财权与事权的统一，而且可以减少各级政府间的“侵权”行为，增强各级地方政府的偿债意识，防止地方政府债务规模的失控，为规范各级地方政府的举债行为创笼冬条件。5.
4、1.2.2 合理划分中央与地方间的税收分配适当下放税权，从法律上保障地方政府拥有因地制宜调整地方税种和税率的权力。建立、完善地方税体系，扩大地方税规模，使地方本级收人基本能够满足地方财政的开支，增强地方以自身相对独立的财力来防范风险的能力。完善地方税收体系，不断提高地方税收收入在财政收入中的比重。地方政府财政收入不能满足地方财政支出的需要，是导致地方政府举债的重要原因。因此，为了防范新的、不合理地方债务的累积，应当保证地方能够通过正常、规范的收入来源确保其正常的支出需要。要增加地方财政收入，必须完善地方税体系，具体措施如下:第一，引入不动产税。在省级以营业税为财源支柱的同时，市、县级以财产税为
5、财源支柱。不动产税是最适合基层地方政府掌握的税种。这类不动产税可形成非常稳定的税源，只要地方政府一心一意优化投资环境，自己地界上的不动产就会不断升值，每隔 3-5 年重新评估一次税基，地方政府的财源就会随着投盗环境的改善不断扩大。地方政府职能的重点和其财源的培养吻合，正好适应政府职能和财政职能调整的政策导向。在市场经济条件下，地方政府应该看重的是优化投资环境，使辖区里的繁荣程度提升，房地产不断升值，同时扩大了自己的税源，而形成稳定的大宗的财政收入来源。第二，赋予地方政府一定的税收立法权。地方政府可以根据本地区的实际情况，对具有地方区域特点的税源开征新税种，提高税收收入。5.1.2.3 加大一般
6、性转移支付力度第一、中央、省、市各级财政都要加大一般性转移支付力度。从经济角度看，目前县乡财政乏力是我国市场经济向纵深发展、调整和优化经济结构过程中所必须付出的代价，有利于国民经济和国家财政的长远发展。因此，在此过程中，上级财政给予必要支持不仅是必要的，而且是完全应该的。税费改革后，贫困地区的财力缺口进一步加大，乡镇一级财政收入规模缩小，财政欠发工资问题突出，乡镇人员工资和公用经费急需要由上级通过规范的转移支付解决。建议中央考虑贫困地区的实际困难，加大转移支付力度，在资金上予以倾斜照顾。在此基础上，省级和有条件的市也应该积极想方设法，拿出一定的资金，通过转移支付给予适当补助。5.1.2.4 减
7、轻地方政府的配套压力来自上级政府的日益增加的资金配套要求，削弱了专项转移支付对地方的支持效应，成为地方政府举债的直接动因。因此，建议采取以下措施:一是对以前所安排的要求地方进行配套的政策进行清理，不合理的、超过地方财政承担能力的一律予以取消;配套比例高的要逐步降低配套比例。二是实行归口管理，严格控制出台新的配套政策，按照量力而为、突出重点的原则，合理安排和使用中央财政专项资金，对下补助项目原则上不要求地方进行资金配套，必须要求地方进行资金配套的，必须经财政部批准。5.1.2.5 进一步健全完善政府间转移支付制度中央政府和地方上级政府，应加大对下级政府特别是经济不发达地区转移支付的力度，确保地方
8、政府最低服务水准的实现，缓解或消除因财权与事权不对称而产生的地方政府债务，增加地方财政的可用财力，减少地方政府的举债规模。优化转移支付手段，提高一般性补助所占的比重，规范专项补助。简化和归并目前过多的专项拨款种类，逐步将专项补助的一部分、税收返还、体制补助等纳人到一般性转移支付范围内，以提供地方政府统筹分配财政资金的能力。以实现公共服务水平均等化为目标，改进现行财政转移支付方法，打破现时维护既得利益的分配格局，逐步采用因素法确定转移支付数额。5.1.2.6完善政府间的财政转移支付制度，以避免落后地区财政危机的爆发目前中央财政可用于转移支付的财力有限，要调整各地的既得利益也很困难。中央财政应根据
9、财力状况，选择一些因客观性及政策性因素引起的债务，采用相对规范的方法，进行有限的转移支付，逐步向规范化的转移支付制度靠拢。中央对地方的财政转移支付额由客观因素转移支付额和政策因素转移支付额构成。客观因素转移支付额主要参照各地标准财政收人和标准财政支出差额，以及客观因素转移支付系数计算确定。其中:标准财政收人根据各税种的不同情况，分别采用“标准税基x标准税率”和“收人基数x (1+相关因素增长率)”等办法计算确定;标准财政支出主要按人员经费(不包括卫生和城建系统)、公用经费(不包括卫生和城建系统)、卫生事业费、城市维护建设费、社会保障费、抚恤和社会救济费、支援农业生产支出和农业综合开发支出分类，
10、分别采用不同方法计算确定。政策性转移支付主要根据民族地区标准财政收支差额，以及民族地区政策性转移支付系数计算确定。各地区财政转移支付额的计算公式为:某地 区 财 政转移支付额=该地区客观因素转移支付额+该地区政策因素转移支付额某地 区 客 观因素转移支付额=(该地区标准财政支出一该地区标准财政收人)X客观因素转移支付系数客观 因 素 转移支付系数二(中央预算安排的本年度过渡期财政转移支付总额一本年度政策性转移支付总额)/标准财政支出大于标准财政收人的地区标准收支差额之和某地 区 政 策性转移支付额=(该地区标准财政支出一该地区标准财政收人)X政策性转移支付系数5.1.3 加快行政事业机构改革，
11、减少财政供养压力要减轻地方政府的财政支出压力，除了要保证地方政府有适当的财政收入来源以外，还必须注重削减地方财政的不合理支出。事实上，目前我国地方政府，特别是县乡级政府财政困难的一个突出表现，就是行政事业性支出增长过快。而事业费中又以人员经费为主，真正用于事业发展的支出比重较小。而大多县级财政则是名副其实的吃饭财政。可以说，要减轻地方财政的支出压力，首先就是要控制行政事业机构人员的膨胀，要结合政府机构的改革，减少行政事业机构的设置，压缩人员经费开支。5.2 健全地方政府债务管理，控制地方政府债务风险，实现地方政府债务的良性循环当前，我国地方政府债务管理严重滞后于地方政府债务发展的需要，成为地方
12、政府债务面临的最大风险。各地方政府的财力基础不同，债务风险所处阶段亦不同，决定了应采取不同的策略。5.2.1 分类化解存量的风险组织大规模的全国地方政府债务清查，按照直接显性、直接隐性、或有显性和或有隐性的债务分类方法对地方政府债务进行分类登记，摸清地方政府债务的总量和结构。在此基础上，各级地方政府对直接显性债务，应根据债务的数量和期限，制定中长期偿还计划，并建立相应的偿债基金;对直接隐性债务，应预测未来各年度的支出缺口，制定弥补支出缺口计划;对或有显性债务，应坚持“谁借谁还”的原则，清偿债务，对或有隐性债务，应加强管理，尽可能在经济、社会领域“就地”化解;对无法追讨的或有显性债务和无法“就地
13、”化解的或有隐性债务，应纳入直接显性债务进行清偿。5.2.2 完善地方政府债务管理制度5.2.2.1 实行地方政府债务统一归口管理各自为政、多头管理，是造成债务存量不清、权责不明、规模失控的主要原因。从债务管理的实际出发，要按照“责、权、利”和“借、用、还”相统一的原则，建立和完善地方政府债务归口管理制度，彻底扭转权责不明，多头举债、分散使用、调控不力、财政兜底的局面。应进一步明确政府统一决策，财政统一管理，人大加强监督的管理制度。加强债务预算管理，各级财政部门要研究制订地方政府债务管理的具体措施，一明确界定政府举债范围，全面编制政府债务收支计划，建立政府债务的统计指标，负责公共项目建设资金审
14、核，特别是对政府及所属部门举债的审核，各级财政部门应承担起本地区政府债务监督管理的具体责任，上级政府特别是中央政府要加强对地方政府债务的监控和干预。 5.2.2.2 建立地方政府债务信息公开披露制度地方政府债务信息的披露是各项债务管理工作的基础，实践证明，信息披露越薄弱，其造成的损失会越大。所以，信息公开披露制度可能会给地方政府造成一定的外在压力，但从长期来看，它却可以帮助地方政府的决策者避免债务风险的发生，是促进地方财政持续稳定的有效措施之一。因此，目前应尽快建立起地方政府债务信息的公开披露制度，并且要求信息披露的内容不仅包括地方政府的直接债务而且包括或有债务，不仅包括显性债务而且包括隐性债
15、务，债务信息的充分披露是建立合理有效的债务融资监控制度的重要前提。推进政府预算会计制度改革，逐步由收付实现制转变为权责发生制。解决现行预算会计制度只能反映当年债务收支数额，无法反映或有债务及不能充分反映直接债务的问题。进一步扩大地方财政报告的覆盖面。应从安全、谨慎、全面的角度出发，将影响地方财政状况较为普遍的风险项目纳人地方财政的报告体系当中。建立政府层面的对外财务报告制度，通过立法的形式明确规定地方政府必须对其地方财政和地方债务方面的真实性进行披露:不仅要对中央政府和当地人大进行披露，而且要向大众传媒和社会公众进行披露。把地方政府债务风险纳人财政预算管理，将可能存在的各种类型的债务风险项目清
16、算编目，单独编制地方财政债务子预算，使地方政府的债务负担状况、还本付息情况，债务的总额、用途、期限、利率、效益等透明化。 、 充分发挥市场机制的作用，鼓励信用评价机构对地方政府进行信用评级，以加强市场和社会对地方政府举债行为、债务规模和债务风险的监督和约束。5.2.2.3 严格债务投资决策责任制为了杜绝行政领导随意拍板决定项目取舍的非科学做法，各级政府在使用、管理贷款资金时，要建立严格的债务投资决策责任制，以规范的形式明确项目负责人应承担的管理和偿债责任。加强利用政府债务资金项目的可行性评估、论证和设计方案评审工作，提高项目决策的科学化水平。对属于非公共产品项目，要推向市场，让市场来解决;对属于准公共产品项目，采取政府补助或贴息的办法;对属于公共产品项目，结合财政财力可能和政府债务筹资规划进行投资建设;对政府担保或转贷资金的项目，要视项目的社会效益、经济效益来实施。政府债务资金要重点投向交通道路、基础设施、环境保护和生态建设等方面，充分发挥资金投放效益。5.2.2.4 建立健全地方政府债务担保机制，减轻潜在的债务风险目前在我国地方政府的债务中，
