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1、杭州精英在线系列课件 http:/1行政强制法的重要意义，过程及主要争议张世诚全国人大常委会法制工作委员会行政法室巡视员同志们好，中华人民共和国行政强制法已于第十一届全国人民代表大会常务委员会第 21 次会议，今年 6 月 30 日审议通过，从明年 1 月 1 号起开始施行，中华人民共和国主席胡锦涛同志以 49 号主席令予以公布。 行政强制法的制定是我们国家行政法制建设史上一件非常重要的一部法律。为什么要制定行政强制法呢？一、为什么要制定行政强制法（一）行政机关在行政管理中的实际需要我体会主要有这么两个方面的要求，一是我们国家的行政机关在实际生活中，在实际的行政管理当中的实际需要。再一个就是说
2、行政强制当中存在一些问题。我们国家以前是搞计划经济，现在是搞市场经济，在市场经济的环境当中，行政机关如何管理国家的政治、经济、文化等各个方面的事务，应当说我们还有一个努力学习和适应的过程。在管理市场，在市场经济条件下，我们国家各个行政机关，各个部门在管理相应的事务当中，都有一种感觉，感觉面对着这种纷繁复杂的社会实践，在行政管理当中缺少一些必要的手段，比如说对一些违法行为怎么处理，在计划体制下应当说我们每一个人都是单位的人，如果出现了一些问题，通过单位我们国家可以说是行政管理权可以延伸到各个单位，通过单位再进行一些规范，进行一些管理。 （从单位人自由人）在市场经济条件下，应当说每一个人的这个单位
3、的管理的属性在逐步的在放松，成为市场的一个主体了。行政机关在管理这种各个分散的市场的主体，我们有些不大适应。在整个的管理过程当中大家逐步提出来，我们要用法律的手段，经济的手段，行政的手段，诸多的手段进行管理，其中一项重要的手段，就是对违法行为，要依照法律的规定，要追究他的法律责任。但是在实际生活当中，也有一些人面对行政机关的管理，他不服从行政机关的管理，行政机关迫切需要有一些手段，来应付比较严重的违反国家法律的这种违法行为。这种手段其中就包括我们现在说的行政强制的一些手段，因为国家的法律是以国家强制力作为后盾来贯彻实施的，来体现国家意志，而这个强制力是什么呢，具体的体现形式之一就是我们说的行政
4、强制。所以在市场经济条件下，行政机关管理国家各个方面的事务，它迫切需要一些手段，来对一些违法行为进行制裁，这样就是说我们的行政机关在实际生杭州精英在线系列课件 http:/2活当中、实际工作当中他们迫切需要这种强制性的手段，这是一个方面的需求。（二）在行政强制手段实施过程中出现的问题第二个方面应当说在行政强制这种手段实施过程当中也出现了一些问题，不同程度地出现一些问题，因为毕竟我们以前没有这方面的法律规定，大家在使用这些手段的时候，没有一定的程序规则予以遵循，难免会出现一些问题。这些问题主要体现在几个方面，一个是行政强制设定权比较混乱。从现代法制意义上来说，行政强制的设定权应当归于法律，也就是
5、说应当由全国人大及其常委会制定法律予以规定，什么样的行为是违法行为，对这种违法行为如何制裁，这种规范都应当由法律来作出规定。但是，我们国家由于没有统一的行政强制法 ，在这方面设定权比较混乱。就是谁都在设定一些强制手段，包括一些我们社会生活当中一些普通的老百姓也设置了一些所谓的强制手段，比如说有的人我就经常在街上看见一些写着“门前禁止停车，违者后果自负” ，这个很吓人的，这个后果是什么呢，可能把你汽车就要拖走了，在这块不让你停车，你还停在我门口，我要把你给我拖走，或者我破坏你个汽车，这就属于类似一种强制性的手段。所以我们说这种设定权比较混乱（第一个问题），这是在社会当中。在国家机关当中呢，我们法
6、律法定设定的一些行政强制，但同时应当说法律法规以下的一些规章，包括一些规范性文件，比如说市政府、乡政府、县政府，包括一些部门它发的一些红头文件，也都设定了一些行政强制措施，应当设定权比较混乱。第二个问题我们感觉就是实施的主体也比较混乱。 行政强制是国家的一种强制力，从现代法制意义上来说，这种强制只能由国家公权力来实施，按照我们国家的法律体系、法律规定来说，应当只能由作为行政强制只能由国家的行政机关来实施，但是实际生活当中我们不仅国家行政机关有些在实施，包括一些社会组织也在实施行政强制，这方面应当说主体比较混乱。在我们以前搞行政处罚法的时候大家反映，到了街上，除了戴黑箍的不罚钱，是戴箍的就罚钱。
7、同样你要有处罚的手段，你知道被处罚的人不服从管理怎么办呢，也要有一定的强制手段，所以实施行政强制的主体也比较混乱。第三个就是实施行政强制的程序也比较混乱， 存在一定的问题。作为一项国家的公共的权力，你实施行政强制必然会影响到被管理相对人他的一些宪法赋予他的一些基本权利，涉及他的基本人身自由，涉及到一些财产权利，你比如说把他拘留起来，要留置 24 小时，那涉及到他的人身自由。你要查扣他的一些东西，发现他的有一些违法行为，同时还有一些违法行为的物品，那这些东西要查扣，这样就涉及到公民法人的一些基本权利，涉及到杭州精英在线系列课件 http:/3他的人身权和财产权。而涉及这些行政强制的话，必须要在程
8、序上要有所遵循，所以我们说在程序上由于我们没有统一的这方面的程序性的法律规定，应当说程序上也比较混乱，由此应当说对公民法人的权益造成了一定的影响。所以我们说为什么要搞行政强制法呢，我觉得一是我们行政管理机关迫切需要这种手段，需要予以规范，需要有程序规则予以遵循。第二应当说是在实际生活当中出现的一些问题，应当说在某些方面对有些问题存在得还是比较严重的，人民群众、社会各个方面对此有一定的反映，所以应当说我们需要由国家制定一部比较完整的行政强制法 ，对这方面予以规范。一是要保护公民法人的合法权益，同时也要保障行政机关能够依法行政。这是我想说的第一个问题，我们为什么要搞一部行政强制法 。二、行政强制法
9、的立法过程第二个问题我想跟大家介绍一下，我们这部行政强制法立法过程。 行政强制法今年公布了，明年年初明年 1 月 1 号开始实施，应当说行政强制法我自己体会来之不易。 行政强制法的最初启动工作是在 1999 年的 3 月份，最初按照我们的立法计划可能还要晚一些，因为在之前我们法制工作委员会受人大常委会委托，正在制定起草制定一部行政许可法，当时行政许可法已经听取了各方面的意见，这样在 98 年的年底，这项工作作了一些调整，行政许可法工作由国务院法制办在我们起草的基础上它再负责继续进行工作，这样的话我们就可以腾出手来在 99 年 3 月份，也就是全国人民代表大会 3 月份开完以后，我们就马上着手进
10、行行政强制法的起草工作。用了两年的时间，2001 年我们拿出了内部的一个草稿，在充分调研的基础之上，拿出了内部的一个草稿。又用了一年的时间，到了 2002 年年初，我们拿出了一部正式拿出了一部行政强制法的征求意见稿，这样一直到 2002 年的时候， 行政强制法作为一个起草工作，这部稿我们认为相对的比较成熟了，从内容到结构上相对比较成熟了，拿出来公开征求意见。在征求意见过程当中，有一些不同的认识，主要涉及到一个行政强制的设定权。再一就是我们国家的执行体制，所谓的执行体制指的是什么呢，就是当行政机关作出决定之后，被管理的相对人不自觉的履行行政机关的决定，这样就要以国家的强制力作为后盾，强迫他来履行
11、。我们当时的行政执行的体制基本上以法院执行为原则，行政机关执行为例外，我们归纳一下大体是这么一个体制，基本上行政机关面对着行政管理的相对人，他不自觉履行行政机关决定的话，我们行政机关就要申请人民法院来强制执行，而行政机杭州精英在线系列课件 http:/4关自己能够执行的机关是比较少的，所以我们这叫做申请人民法院执行为原则，行政机关自己执行为例外，大家对这个执行体制也有一些不同的认识，认为我们这个执行体制效率有些低，应当说影响了行政机关它的工作的效率。这样的话，因为对这个问题大家的意见分歧比较大，这样就把这个行政强制法的起草工作就暂时停顿下来了，为什么停顿下来呢，等着中央司法体制改革的决定，因为
12、当时中央正在对司法体制改革进行研究，我们讲如果中央对这个执行体制要一并作出研究同时作出决定的话，需要调整，需要改革的话，按照中央的改革决定我们再写行政强制法 。到了 2004 年中央司法体制改革的决定出来了，但是涉及到执行体制的问题，这个司法体制改革的决定没有涉及，我们认为还是维持了我们从 80 年代初开始立法以来，逐步形成的我们国家的这么一个执行体制，也就是我刚才说的以申请法院为原则，以行政机关自己执行为例外，应当说我们通过二三十年的立法，通过各个单行法制定过程当中，逐步地形成了这么一个体制，具有中国特色的执行体制。所以这样的话， 行政强制法的起草工作就重新启动起来了，这样到了 2005 年
13、的 12月份，第一次提请第十届全国人大常委会第 19 次常委会审议通过，这个审议进行审议，也就是说 2005 年的 12 月份我们第一次提请常委会审议，是在第十届全国人大常委会任期之内的。这部法律草案提请常委会审议以后，依然大家对我们在起草过程当中面对的一些问题依然还有一些不同的认识，这样这部法律审议就暂停搁置下来了。到了 2007 年的 10 月份又重新提请常委会审议这部法律，审议以后又暂时搁置下来了，到了 2009 年的 8 月份第三次提请第十一届全国人大常委会第 10 次会议审议，应当说三次审议，每次审议都相隔两年，同志们要问为什么要相隔两年呢，因为我们国家全国人大常委会制定一部法律叫立
14、法法 ，这部法律明确规定，如果常委会在审议的法律案当中，如果连续两年没有审议的话，两年搁置的话，这部法律草案就自动就变成废的了，所以说2005 年 12 月份提请常委会审议到了 2007 年 10 月份，到了 2007 年的 10 月份审议以后又到了 2009 年的 8 月份，每次都隔两年。到了 2010 年 4 月份再次提请常委会审议通过，在 09 年提请常委会审议的时候，我自己感觉应当说各个方面对行政强制法草案的认识大体基本一致了，因为在开会的时候我们在讨论，大家都没有什么可说的了，说一个小花絮，开会本来计划开半天会，和有关方面进行协调，但是从 9 点钟开会开到 10 点半，大家都没得说了
15、，所有的问题大家我自己体会已经达成了一致的认识，所以在 09 年 8 月份提请常委会审议之前，有些同志曾经问我，说是不是这次又要再重新激活一下呢，说要不然又两年了，再不激活又要变成废案了，当杭州精英在线系列课件 http:/5时我说我自己体会，我说这次要通过了，应当说各方面的认识大体取得了一致的认识，但是很遗憾，到了 09 年常委会第三次审议的时候还是一些老的问题又重新提出来了，一个是设定权的问题，一个是执行体制的问题。所以这个事又搁下来了。到了 11 年的 4 月份，第四次提请常委会审议，经过反复的协调，做了一些艰苦细致的协调工作以后，应当说我们到了 2011 年的 6 月份，6 月 30 号常委会第五次审议通过了行政强制法 ，一部法律经过五次审议，在我们国家应当说体现了我们全国人大常委会对这部法的高度重视，所以我说这部法律来之不易，用了 12 年的时间。所以，这部法律的整个的制定过程大体上
