法治政府建设面临的问题与推进.pdf

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1、2014.3 十八大报告强调了法治政府建设的重要意义， 把法治政府建设放在了依 法治国基本方略的框架下，使法治政府建设的地位和政治依据也发生了重 大变化。十八大之后， 法治政府建设成为了党治国理政的目标， 成为了全面 建成小康社会的目标。十八届三中全会进一步强调推进法治中国建设，“必 须坚持依法治国、 依法执政、 依法行政共同推进， 坚持法治国家、 法治政府、 法 治社会一体建设。” 根据目前法治政府建设的情况， 法治政府建设的一些支 撑性的、基础性的条件还不够完善，一些制约法治政府建设的消极因素还 在一定范围内存在，这些条件和因素是未来建设法治政府必须真正面对和 解决的。为了贯彻落实党的十八

2、大和十八届三中全会精神，为 2 0 2 0 年实现 全面建成小康社会宏伟目标提供强有力的法治支撑，必须对法治政府建设 面临的困境进行深入研究分析，提出切实可行的对策，为全面建成法治政 府提供理论支持。 一、 当前法治政府建设面临的困境 （一 ） 法治理念尚未形成普遍共识 十八大报告强调，“要深入开展法制宣传， 弘扬社会主义法治精神， 树立 社会主义法治理念， 增强全社会学法遵法守法用法意识。” 近年来， 虽然我国 十分重视普法教育， 但社会上总体法治观念仍然淡漠， 守法意识不强， 封建思 想和人治观念的影响还在一些行政机关和群众中存在。表现在： 其一， 一些 法治政府建设面临的问题与推进 张廷

3、栓张连军 改革与发展 14 2014.3 公职人员， 特别是领导干部没有真正确立权力来源于 人民的观念，“权大于法”的封建特权思想仍比较严 重。一些公职人员缺乏对法律的尊崇和敬畏， 没有规 则意识， 不愿意依法办事。特别是在处理依法行政与 改革发展的关系时， 不但没有认识到法治政府对经济 社会健康发展的助推作用， 甚至认为依法行政束缚了 改革、 妨碍了发展， 一味地追求局部利益和眼前利益， 规避法律或者公然违背法律规定， 导致了地方政府在 发展经济上的无序竞争。其二， 有的公职人员包括领 导干部， 缺乏用法治思维和法治方式化解矛盾、 维护 稳定的能力。对群众的正当利益诉求敷衍塞责， 不能 依法

4、有效地进行正确疏导， 甚至对损害群众利益的违 法行为熟视无睹， 使小问题拖成大问题， 一般事件演 变为群体性事件，严重影响了干群关系和社会稳定。 其三， 把法律当成自己手中的工具。在行政执法领域 最典型的表现就是 “选择性执法” ， 一方面不能公平公 正地进行行政执法， 不能保证行政管理相对人的平等 地位和合法权益。另一方面， 在行政管理实践中， 有的 行政机关或者执法人员仅仅要求行政管理对象遵守 法律，本行政机关和本人却千方百计的绕开法律， 自 觉守法的意识和能力不强。其四， 一些群众有纠纷就 上访， 有官司就找关系。群众依靠法律程序解决问题 的意识淡薄， 发生纠纷往往先找党委、 政府上访告

5、状， 指望包青天式的领导给解决问题。遇到官司就把主要 精力用于托关系， 走后门上面， 不注重收集证据， 分析 案情， 参与诉讼。面对已经生效的法律文书不自觉执 行， 甚至对法院的判决也置若罔闻。尽管我国的普法 工作取得了十分明显的成效， 社会各方面的法律意识 都得到了相当程度的提高， 但是与我们建设法治政府 的要求相比仍有不小的差距， 法治理念尚未形成普遍 共识， 普法任务依然任重道远。 （二 ） 法律制度执行不力 一个很长的时期以来， 社会上普遍认为中国社会 落后无序的根源在于我国的立法滞后、制度缺失， 形 成了 “只要有了法律制度， 一切问题便可迎刃而解” 的 普遍共识。但实际上一个立足中

6、国国情和实际、 适应 改革开放和社会主义现代化建设需要、 集中体现党和 人民意志的， 以宪法为统帅， 以宪法相关法、 民法商法 等多个法律部门的法律为主干， 由法律、 行政法规、 地 方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社 会主义法律体系已经形成。我们应清醒地看到， 在法 律的实施过程中， 许多法律规定不仅没有实现制定的 初衷，部分已颁布法律还被不同程度地异化或虚置， 有的甚至沦为一纸空文。习近平在 在首都各界纪念 现行宪法公布施行 3 0 周年大会上的讲话中指出， “有法不依、 执法不严、 违法不究现象在一些地方和部 门依然存在； 一些公职人员滥用职权、 失职渎职、 执法 犯法甚至徇私

7、枉法严重损害国家法制权威。” 比如， 我 国的食品安全法律法规不可谓不严格， 食品监管部门 不可谓不多， 但是实践当中食品安全问题仍然层出不 穷， 并且已经严重威胁到人民群众的生命安全。再比 如， 山西太原小店区人大代表李俊文生育 1 0 个孩子， 并都在当地落了户口，这得有多大的法律制度漏洞！ 为何一系列严格的法律与制度不被遵守？一些行政机 关受到部门利益的驱使， 在触及各个方面利益的执法 过程中一次又一次的变通法律， 法律最终被执行的面 目全非。法律的生命在于实施， 法律的权威必须来自 于执行。 （三 ） 公众参与行政的效果不佳 公众参与是社会主义民主政治的重要实现方式， 是人民当家作主的

8、重要体现， 也是建设服务型法治政 府的内在要求和重要内容。近年来， 我国的公众参与 行政取得了很大进步， 涌现出了传媒互动、 听证会、 旁 听政府会议、 政府首长热线、 政府领导大接访等具体 实践形式， 在政府重大决策的公众参与机制建设方面 也进行了有益探索， 公众参与的被关注和重视程度有 了较大提高。但毋庸讳言， 我国政府重大决策的公众 参与仍然缺少必要的程序规范和硬性规定， 公众参与 度比较低，参与的领域和程度都有很大的局限性， 公 众参与的效果不佳。具体表现有： 一些地方政府信息 公开不全面也不详细， 公众知情难、 有效参与更难； 一 些地方政府习惯于封闭决策， 没有制定公众参与行政 的

9、程序规定， 导致公众无法参与行政决策； 一些地方 政府不能及时应对公众参与的网络舆情， 缺乏与公众 良性互动的政治智慧， 导致了公众对政府信任感和认 同感的降低； 不少地方缺乏社会风险评估程序， 一些 社会关注度高、 公众十分敏感的决策没有充分考虑到 公众的思想动态和承受能力， 极易导致群体事件。很 多城市拆迁改造、 建设项目征地等工程所引发的官民 矛盾冲突都与政府决策没有公众参与、 无视民众利益 改革与发展 15 2014.3 诉求有关。十八届三中全会 决定 再次强调， 要 “更加 注重健全民主制度、 丰富民主形式， 从各层次各领域 扩大公民有序政治参与， 充分发挥我国社会主义政治 制度优越

10、性” 。 （四 ） 法治政府建设的动力不足 法治政府建设在动力机制上有议会驱动型和行 政驱动型两种。实践表明， 我国法治政府建设的动力 机制属于行政驱动型。虽然我国法治政府建设取得了 令人瞩目的成绩， 但这一模式无法充分整合法治政府 建设中的其他制度性要素， 这种固有缺陷随着相关改 革的推进而逐渐显现出来， 并成为当前我国法治政府 建设中的瓶颈问题。法治政府是法治社会的基本要 素， 而法治社会除了依法行政之外， 还包括立法监督、 司法监督、 公民监督功能的有效发挥。但是行政驱动 模式使行政权自身成为法治政府建设的核心， 导致立 法、 司法、 民主监督等要素长期游离于法治政府建设 的核心范畴之外

11、， 行政权孤军奋战使法治政府建设沦 为行政权的自我革命。法治政府的核心价值在于民主 政府、 有限政府、 透明政府、 责任政府， 这集中体现为 对于行政权的严格限制。而行政驱动模式将这种限制 异化为行政权自己的觉悟提升和自我革命。湖南省法 制办官员在 湖南省行政程序规定 出台时自豪地宣 称，“这是我们政府自己革自己的命” ，行政驱动模式 的内在逻辑缺陷已经一览无遗。行政权在法治政府建 设过程中的 “大包大揽” ， 加剧了司法监督和民主监督 在法治政府建设中被边缘化的程度。这种动力机制的 困境在未来的法治政府建设中必将会严重阻滞法治 政府建设的进一步深化。 二、 当前法治政府建设的对策 （一 ）

12、树立依法执政和依法行政的法治理念 要树立依法执政和依法行政理念， 一方面要加大 法治宣传教育力度。法治宣传教育是提高公民法律素 质、 推进依法治国基本方略实施、 建设社会主义法治 国家的一项基础性工作，对于维护社会和谐稳定、 促 进经济社会发展具有重要意义。要采取各种措施进一 步加大法律宣传力度， 提高全社会法治意识， 使法治 形成一种生活习惯和工作习惯， 在全社会形成 “合法” 和 “不合法” 的评判标准。另一方面要培养公职人员依 法执政和依法行政意识与能力。十八大报告要求， 要 提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、 推 动发展、 化解矛盾、 维护稳定的能力。习近平也在 在 首都各界

13、纪念现行宪法公布施行 3 0 周年大会上的讲 话 中提出，“坚持依法治国、 依法执政、 依法行政共同 推进， 坚持法治国家、 法治政府、 法治社会一体建设。” 党政机关公职人员特别是领导干部要带头学法、 遵 法、 守法、 用法， 牢固树立社会主义法治理念， 自觉养 成依法办事习惯和法律思维模式， 切实提高运用法治 思维和法治方式解决经济社会发展中突出矛盾和问 题的能力。积极推行法律知识测试制度， 拟任政府及 其部门领导职务的干部， 任职前要考察其掌握相关法 律知识的情况， 公务员录用考试要注重对法律知识的 测试。对拟从事行政执法、 政府法制等工作的人员， 还 要组织专门的法律知识考试。完善各级

14、行政机关领导 干部学法制度， 通过政府常务会议会前学法、 法制讲 座等形式， 组织学习宪法、 通用法律知识和与履行职 责相关的专门法律知识。定期组织行政执法人员参加 通用法律知识培训、 专门法律知识轮训和新法律法规 专题培训， 并把培训情况、 学习成绩作为考核内容和 任职晋升的依据之一。 （二 ） 加大法律制度的执行力度 “徒法不足以自行” ， 法律的生命在于实施， 法律 的权威来自执行。目前我国法治建设中遇到的最大的 问题是制定出来的法律规范不能很好地被执行。法治 过程就是将政治过程所确定的价值落实到社会当中， 法治就是要把法落实到社会当中， 不能只停留在纸面 上， 说得好听、 看得好看，

15、但是没有用。立法工作的主 要任务是 “搭架子” ， 架子搭好以后， 主要任务就要转 变为“精装修” 。制度和规范都要尽可能做到详尽具 体， 堵塞法律执行中的各种漏洞， 重在有效管用。德国 著名社会学家马克思 韦伯曾经指出，形式主义原则 是一切近代法律的重要特征， 而法律的形式主义主要 是指法律活动的程序性。目前， 中央积极探索将政府 重大决策纳入公开、 透明、 规范的程序化轨道， 使行政 权力得到有效的约束， 越来越多的地方政府也试水行 政程序立法， 湖南、 山东已经制定出台了行政程序规 定， 为法治政府建设提供了有力的制度保障。要加强 对法律实施的刚性监督。要加强权力机关对法律实施 的监督，

16、 彻底改变在监督中出现的不敢于监督、 不善 改革与发展 16 2014.3 于监督、 不严于监督的现象。加强法律监督机关的监 督， 突出法律监督机关对依法行政和法治政府建设的 优势， 注重发挥政协监督、 网络监督、 新闻监督等民主 监督形式的作用和优势，建立有效的立体监督网络， 形成监督合力。 （三 ） 增强公众参与行政的实效 法治政府建设的进一步推进还需要依靠公众的 参与， 特别是行政相对人的参与。十八届三中全会 决 定 提出，“开展形式多样的基层民主协商， 推进基层 协商制度化” 。随着政府法治建设的不断进步， 需要不 断完善公众参与机制。一是充分尊重公众参与行政的 权力。坚持法治建设依靠人民、 服务人民， 尊重人民主 体地位，充分发挥人民群众在法治建设中的主体作 用，广泛调动人民群众参与法治政府建设的积极性， 使法治政府建设成为人民共同参与的社会实践， 让广 大人民群众能够切身地感受到法治建设的进步， 实在 地享受到法治政府建设的成果。二是完善公众参与和 利益表达机制。要搭建公众有效参与的制度性平台， 积极应对网络表达， 提升网络舆论引导力， 让公众参 与