中国旅游产业政策解读

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1、中国旅游产业 政策创新,一、国务院31号文件 出台背景,7月2日，国务院常务会议确定了促进旅游业改革发展的三大政策措施，在旅游业发展方向上给予指导。一个半月后，国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见（国发201431号，以下简称意见）正式出台，成为继国务院41号文件关于加快发展旅游业的意见、国民旅游休闲发展纲要、旅游法之后的又一旅游业重要纲领性文件。,经过30多年的发展，旅游产业已经成长为国民经济的一大产业。从市场来说， 2013年全年中国的旅游收入2.9万亿元，国内的旅游人数32.5亿人次，入境过夜人数5570万人次，旅游的外汇收入478亿美元， 2013年中国出境旅游规模达9819万人次,

2、同比增长18%;中国游客出境旅游消费1287亿美元,同比提升26.8%。 。,然而，我国旅游发展却存在一些问题： 1、入境旅游持续下降，出境旅游大幅增长 2、旅游产业“小弱散差” 3、旅游品质没有提升 4、旅游转型进展缓慢 5、旅游业态没有大的突破 6、资本与技术进入受到阻碍 7、旅游发展方式没有大的创新 8、区域与空间发展存在瓶颈 9、旅游国际化没有得到大的发展 10、旅游市场乱象层出不穷,我国旅游业得益于党的十一届三中全会，没有十一届三中全会改革开放的政策与制度的创新，就没有中国旅游业的今天，从十一届三中全会到十八届三中全会，中国旅游业历经了35年，要保证我国旅游业持续健康发展，旅游业必须

3、进行二次革命。,一次旅游革命形成了我国旅游发展模式与发展格局 在十一届三中全会精神的指导下，我国旅游业开始了由政治外事事业向经济产业转型的过程，这被许多旅游学者称为中国旅游业的第一次革命。第一次旅游革命取得了瞩目的成就，促使中国跻身世界旅游大国行列。但由于受当时我国社会经济环境的限制，旅游发展形成了固有的发展模式，这种模式便是以入境旅游为重心，以旅游线路为依托，以主要景区为骨干，以观光旅游为核心，以旅行社为运行方式，以获取外汇为目的。,在这种模式下，我国的旅游形成了固有的格局， 一是从巿场重心来说，主要是入境旅游，国内旅游产品与服务发展较为缓慢； 二是从空间来说，主要是东部地区大的城市，中部地

4、区与西部地区以及小城市的旅游发展较为缓慢； 三是从旅游产品来说，主要是观光产品，特种产品、专题产品和度假产品发展较为缓慢； 四是从组织方式来说，主要是以旅行社为主体的团队旅游，散客旅游，代理旅游组织方式发展较为缓慢； 五是我国旅游从经济形态来说，主要是点线旅游，以区域为核心的板块旅游发展缓慢。,六、从旅游经济关系来说，主要是小旅游经济形态，大旅游经济发展的主体格局没有形成 七、从空间经济形态来说，主要是一地经营，跨地区经济以展缓慢 八、从旅游机制来说，主要是政府主导型战略，市场配置资源的机制并没完全形成 九、从旅游目的地发展来说，主要是景区开发为重，旅游城市发展缓慢 十、从旅游发展的路径来说，

5、主要是依赖于供给，需求推动不足,这种由历史形成的旅游发展格局，无论从世界旅游发展趋势，还是从我国社会经济发展的要求，都是不相适应的。经过60多年的发展，特别是改革开放30多年的发展，我国己处在一个由工业社会向后工业社会过渡的发展阶段。,用改革思维来审视我国的旅游发展是重要的，我们不可否认，35年来，我国的旅游产业取得了快速发展，旅游业的功能正在逐步放大，旅游经济对国家社会经济的影响力正在逐步强化，特别是处在工业社会向后工业社会过渡阶段，旅游发展将成为国家经济社会结构的调整的重要力量，旅游要成为未来我国社会经济战略性支柱产业，要成为人民满意的现代服务业，必须以改革的精神来重新寻找中国旅游发展道路

6、，必须以创新有精神来构建旅游运行方式，必须以市场的决定性力量来创造适应未来我国旅游发展的商业模式。,二、如何理解31号文件,正是由于我国旅游发展存在的种种问题，以及我国社会经济发展的需要，近年来，国务院相继发布了一系列有关旅游发展的意见，从国际社会分工的格局来说，这些意见都是具有战略意义的。31文件共20条，内容是十分丰富的，总结起来，有以下几点是核心的。,一、功能重新定位,31号文件提出：旅游业是现代服务业的重要组成部分，带动作用大。加快旅游业改革发展，是适应人民群众消费升级和产业结构调整的必然要求，对于扩就业、增收入，推动中西部发展和贫困地区脱贫致富，促进经济平稳增长和生态环境改善意义重大

7、，对于提高人民生活质量、培育和践行社会主义核心价值观也具有重要作用。,二、旅游业态突破,31号文件从第6条到11条是讲旅游产品的，提出了积极发展度假旅游、乡村旅游、文化旅游、老年旅游、修学旅游和购物旅游。内容丰富，也十分具体。我认为，虽然是讲旅游产品问题，但从内容来说，是一个旅游业态的创新与突破问题。,从旅游形态上来说，我国正处于一个以观光旅游为主体向度假旅游为主体过渡的产业转型时期，由观光旅游向度假旅游的这种转型是中国社会经济发展、工业化与城市化推动、国内旅游兴起的结果，它符合世界旅游发展的基本规律。,观光旅游主要依托的是资源，特别是具有垄断性资源特点的地区往往成为重要的旅游目的地，而度假旅

8、游则更为强调的是环境，对自然环境和人文环境的要求更高；观光与度假的条件依赖的差别，导致旅游开发重点的不同，观光强调的是景区开发，度假强调的是目的地开发;观光旅游更关注硬条件的建设，而度假旅游更关注软环境的建设；观光旅游考虑的是旅游线路的设计，而度假旅游则考虑的是区域空间的集合。观光旅游侧重于项目配置，度假旅游侧重于生活与体验方式的打造。,市场需求的推动会形成旅游供给发生以下四个方面的变革： 一是旅游产品升级。主要表现在旅游产品的多元化、休闲化、高端化、创意化。 二是旅游方式的转型升级。随着时代的发展，标准化团队式的旅游方式已经难以完全满足旅游市场个性化的需求。 三是旅游管理制度与政策创新 四是

9、旅游业态的创新发展,三、强化区域合作,旅游是一种人的空间移动，是旅游客源地与旅游目的地的互动关系。当需求跨越空间，供给也必然要跨越行政区域和经济区域，形成区域间的合作。市场、资源、资本、技术和交通是形成区域合作的五个基本要素。 区域合作的程度是与一个国家旅游产业运行方式相关。,旅游产业运行方式是决定旅游产业范围和产业关联程度的重要因素，也决定了区域空间合作程度。不同的旅游发展阶段会形成不同的旅游产业运行方式。旅游资源配置方式以及运行方式有两种，一种是以旅行社为主体的“点线旅游”经济体系；一种是以旅游目的地散客服务中心为主体的“板块旅游”经济体系。,在“板块旅游”经济体系下，旅游产业运行是以旅游

10、客源地的旅游代理商和目的地的散客服务中心为核心的，由旅行代理商和散客服务中心将不同旅游目的地的相关旅游服务进行有效的配置，最终形成旅游产业的经济体系。,旅游的空间格局是多数研究者所关注的问题，中国旅游发展进入新时期后，旅游的空间出现了极化现象，这种极化是由于我国不同区域社会经济非均衡发展以及高速交通网络促成的结果。空间的极化后，虽然各个旅游目的地的旅游流量并没有大的变动，然而，各个地区旅游经济总量以及在某个区域内的旅游地位发生了本质性革命，出现了旅游经济向旅游集散地极化的经济现象。,因此，必然会存在一定的区域合作的可能。通常有客源地与目的地之间的合作，目的地与集散地之间的合作，交通旅游带地区之

11、间的合作，同一主题线路地区之间的合作。这就是一种新型的空间结构。,一个地区要成为一个区域内旅游目的地除了一定的旅游资源之外，还必须具备四个要素，旅游文化街区、旅游主题公园、旅游节庆、旅游文化演出。一个地区要成为旅游集散地除了具有旅游目的地要素之外，而必须具有散客服务体系的存在。,四、旅游要素市场化,国务院14年31号文件的一个突出的内容，是加快旅游要素市场化的进程，第3、第18、19条都涉及了这个问题。可以说，我国旅游产业之所以形成“小弱散差”的局面是与旅游要素市场化发展缓慢有关。,纵观我国旅游产业发展的历程，我国旅游发展就推动产业发展的要素来说，形成二个不同的发展阶段。 资源与劳动推动旅游产

12、业发展是我国旅游发展的初期阶段的主要特征，也形成我国旅游业发展的特殊性，从空间和产业两个层面来分析。 资本与技术推动旅游产业发展是我国现阶段旅游产业发展的主要方式。也会形成我国的旅游发展的特点。,我国旅游是最先开放的经济领域，中国第一个外资企业产生于旅游业，然而，30年后，我国旅游产业并没有产生具有国际竞争力的旅游企业 从外部旅游企业竞争力产生的市场环境来说，我国的国内旅游市场、出境旅游市场以及入境旅游市场规模都是世界具有的市场，伟大的市场却产生不了伟大的企业。 从国际上来说，具有竞争力的旅游企业都产生于具有规模化市场的国家如美国、日本、德国和英国，而我们国家却没有，统计数据说明可以说明这一现

13、象。,从旅游理论来分析，旅游的小和散是旅游特点决定的，弱与差并不是旅游所具有的。 旅游经济是空间经济和产业经济，空间经济表现为旅游目的地经济，产业经济表现为企业经济，我们注意了旅游目的地建设，却忽视了企业经济的发展， 我国的旅游是政府主导型的发展战略，政府主导可以做强空间经济也就是旅游目的地经济，却难以做强企业经济。 所以说，31号文件是对我国旅游发展政府主导性战略的终结。,旅游商业模式、政府对市场的管制以及政策局限是我国旅游企业无法形成竞争力的三个主要问题 随着我国出境旅游以及旅游国际化的发展，中国旅游企业的发展以及竞争力的提升是我国旅游经济发展的关键所在。 建立公开透明的市场准入标准和运行

14、规则，打破行业、地区壁垒，推动旅游市场向社会资本全面开放，是旅游要素市场化进程的关键环节。,五、强化需求管理,国务院14年41号文件一个突出的特点是在国家层面强化了旅游需求管理。提出“切实落实职工带薪休假制度。强化全社会依法休假理念，将带薪年休假制度落实情况纳入各地政府议事日程，作为劳动监察和职工权益保障的重要内容，推动机关、企事业单位加快落实职工带薪年休假制度。鼓励职工结合个人需要和工作实际分段灵活安排带薪年休假。在教学时间总量不变的情况下，高等学校可结合实际调整寒、暑假时间，中小学可按有关规定安排放春假，为职工落实带薪年休假创造条件”。,旅游需求同其它需求的一个重要区别是在于可自由支配时间

15、，特别是连续性时间。从我国旅游市场发育来说，我国国内旅游的快速发展都是与我国的公共假日的调整有关，我国旅游的淡旺季的状态也是与我国假日分布有关。可以说，从政策上满足旅游需求的条件，是推动我国旅游发展的重要环节。,同时，对于入境旅游来说，旅游流动的便利化是一个重要的问题，文件提出“研究促进外国人入境过境旅游签证便利化措施，推动符合规定条件的对外开放口岸开展外国人签证业务，逐步优化完善外国人72小时过境免签政策，推动外国人72小时过境免签城市数量适当、布局合理。统筹研究部分国家旅游团入境免签政策，优化邮轮出入境政策。为外国旅客提供签证和入出境便利，不断提高签证签发、边防检查等出入境服务水平。”,我

16、国旅游政策体系,根据国务院09年41号文件、14年41号文件、国民休闲纲要和旅游法，我们可以大体勾画出新时期我国旅游政策体系框架。总结这些政策所涉及的问题可以从市场、空间和产业发展三个维度来认识,市场政策体系,旅游市场通常是指旅游需求市场或旅游客源市场，即某一特定旅游产品的经常购买者和潜在购买者。 旅游业的发展依赖于旅游资源的供给和旅游市场的需求两个方面，然而一段时间以来，我国旅游业的发展都忽视了对于旅游市场需求的研究，导致了旅游市场的供需矛盾。,市场政策创新主导思想,限制性政策向引导性政策转变 中心思想：通过提供旅游的便利性，引导旅游者消费方向，如通过口岸城市购物退税、免税制度吸引入境旅游者消费，又如通过免签来方便入境游客旅游等。通过引导性政策，而不是限制性政策来促进国内国际旅游市场的健康、有序发展。 规范性政策向鼓励性政策转变 中心思想：对于特种旅游市场政策，要打破原有的固定化的格局和规制，将一些旅游引导性政策纳入其中。例如修学旅游纳入学生学分制等。 地方性政策向区域性政策转变 中心思想：