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1、行政许可：技术支持与归责制度的创新的论文【摘要】行政许可是一种涉及知识性、规范性、专业性、政策性的综合性行政活动，技术规范、技术标准在许可决定作出过程中已经开始扮演着重要角色。对于掌握技术规范、标准的专业技术组织而言，其与行政许可机关的关系， 法律 地位、法律责任的归属不仅会影响到行政许可本身的公平正当，而且会对正确认识市场、社会、政府之间的关系具有重要借鉴意义。【关键词】行政许可 技术支持 归责行政许可是一种涉及知识性、规范性、专业性、政策性的综合性行政活动。行政许可机关在作出许可决定时所面临的问题已不仅仅局限于单纯的法律规范本身，更多的却是在专业、政策、 科学 技术领域中左右逢源。那么这种
2、带有专业性知识倾向所带来的影响会在多大程度上左右行政许可决定的作出呢？专业技术规范、技术标准在行政许可的运作过程中又扮演着什么样的角色呢？对行政许可的作出又会有什么样的法律后果？本文以许可法的相关规定为分析样本，试作一探对，以起引玉之效。一、行政许可与技术支持20XX年7月1日施行的我国行政许可法是一部具有里程碑意义的法律，其创新之处就在于法律在调节国家、社会和市场三者之间明确了界限与方向。同时其亮点不限于此，该法对于行政许可与专业技术规范、技术标准之间的关系及其运用也作出了导向性规定。在行政许可法第12条中规定可以设定行政许可事项就包括直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施
3、产品、物品，需要按技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项。技术标准是指重复性的技术事项在一定范围内的统一规定。是基于标准化领域中需要协调统一的技术事项才制定的，它是从事生产、建设及商品流通的一种必须要符合要求的门槛以及共同遵守的技术依据。其作用在于为技术要达到的水平划定了一条钱，识有符合此钱才是合格的生产技术。技术规范是指规定人们支配和使用 自然 力、劳动工具、劳动对象的行为准则。1技木规范是从人与自然的关系方面调整人类行为的具有相对普适性和稳定性的指示系统，是与社会规范既有本质区别又相互联系的另一关规范。2凡有产品生产和使用的单位或场所，都可按需要制定技术标准、技术规范
4、，依据自然科学和自然法则来规范人们的技术行为。有些技术规范如不被遵守，就可能引起伤亡事故，导致效率低下，危及生产和 交通 秩序，或直接与他人的生命财产攸关，社会需要强制人们遵守，并将它们变为劳动纪律、行政命令或法规，它们就成为社会规范。3这种社会规范就是具有技术性和强制力双重特征的法律规范。技术规范与技术标准就成为法律规范的组成部分，其实施也具有了强制性。行政许可法第28条更规定：“对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的设备、设施、产品、物品的检验、检疫，除法律、行政法规规定由行政机关实施的外，应当逐步由符合法定条件的专业技术组织实施。专业技术组织及其有关人员对所实施的检验、检测、检疫结
5、论承担法律责任”。在行政许可这个特定场域中，把技术规范和社会规范（法律规范）巧妙地结合起来了。结合行政许可法第12 、28 、38、39、55、62、68条涉及技术标准、技术规范及其运用的条款的梳理，我们认为行政许可与技术标准、技术规范存在着以下关系：1技术标准、技术规范成为作出行政许可决定的技术依据。就第28条的规定而言，对设备、设施、产品、物品的许可，主要看其是否符合技术标准和技术规范，符合的就应予许可，不符合的就不应许可，比较客现，行政机关没有自由裁量权，不一定非要通过行政许可的方式来管理。第38条规定申请人的申请符合法定条件、标准的，行政机关应当依法作出准予行政许可的书面决定。该条款中
6、的“法定条件、标准”无论是从严格规则主义进行解释，还是从立法意图进行扩大解释，都至少应该包括其他法律中明确规定从事许可活动应当具备的法定技术条件、法定技术标准，即由政府部门或国际性组织在权衡和折中的基础上加以制定的条件、标准。第55条涉及到技术标准、规范的具体应用。只要实施行政许可法第12条第4项所列事项的行政许可的，应当按照技术标准、技术规范依法进行检验、检测、检疫，行政机关根据检验、检测、检疫的结果作出行政许可决定。这时技术规范和技术标准成为是否作出许可的主要依据。即使作出不予许可的决定，也应书面说明不予许可所依据的技术标准、技术规范，这就是行政程序中所谓的说明理由制度。由于技术标准和规范
7、是作出决定的技术依据，因此就构成说明理由中的主要内容。2技术标准、技术规范是监督行政许可实施的技术尺度。行政许可法一改以前“重许可、轻监管”的局面，用大量的条文来对许可监管作出规范。在许可监管中，技术标准、技术规范同样占据着重要的地位，成为监督行政许可实施的技术尺度。第62条是对行政检查、检验作出规定，第68条是明确了单位自检及监督改正制度。检查、检验、单位自检以及改正是否符合要求，必然有个标准，这个标准就是设立许可时所必须遵循的技术规范和技术标准。到了许可监管阶段，这些技术依据就成为衡量监管许可是否合法的技术尺度。3技术标准、技术规范成为行政许可决定的确诙内容，构成许可决定的附属形式。行政许
8、可决定是行政许可机关针对申请人的申请符合法定条件、标准的，作出准予行政许可的书面认可形式。但对于经过检测、检验、检疫的行政许可事项而言，单纯的行政许可决定不足以表明其符合技术标准、技术规范，还须在检验、检测、检疫合格的设备、设施、产品、物品上加贴标签或者加盖检验、检测、检疫印章。这样做的目的在一定程度上也保证了行政许可的可信性，增强了许可机关的公信力。4技术标准、技术规范直接影响到行政许可设定的目标。行政许可法的出台是为了规范行政许可的设定和实施，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护公共利益和社会秩序，保障和监督行政机关有效实施行政管理。而科学技术、智力资源日益成为 现代 社会生产力 发展
9、 和 经济 增长的决定性要素，行政许可越来越与技术紧密联系在一起，只有对技术标准、技术规范进行合理的规范，才能保障行政许可按照法定的目标发展。检测、检验、检疫结论是科学活动的产物，但其本身不一定是科学，需要对检测、检验、检疫使用的技术标准、技术规范进行遴选，作出合适与否的评判。新技术的产生和应用往往会带来检测、检验、检疫方面的突破，一些新颖但尚未成熟的技术手段很容易被运用于检测等活动中。经验表明，科学越是发达和先进，其迷惑性也就越强。若未经时间考验和标准量化检验的技术手段，用于检测等活动，将导致与事实真相背道而驰，损害行政权威。因此，专业技术组织的自身属性以及与行政机关之间的关系是否明确？法律
10、地位如何？将直接影响到检测、检验、检疫结论的权威性和科学性，进一步会影响到行政许可的公平和正当。二、专业技术组织的的法律地位（一）专业技术组织的公共性与技术性人们认同公共行政并非一项专业技能，而是一种实践社会道德的形式，原因就在于人们要求公共行政管理者对公共利益责任的承担并非仅着眼于特定问题范围，而应遍及社会的各个层面。4那么专业技能与公共责任之间是否存在一种张力呢？专业性技术组织以技术性事务的处理为媒因来承担公共性职能，公共性与技术性之间的关系是专业性技术组织必然无法回避的问题。从专业性、技术性角度来看，专业性技术组织提供的检验、检测、检疫服务是以高度的专业技术知识为背景的。由于技术人员掌握
11、知识的探奥，为外人无法理解，委托人及行政机关无法对这种专业性作出准确判断，如果这种服务的质量由外行人来管理，会形成瞎指挥。5另外，在专业性技术组织和委托人之间的封闭空间里，所提供的是一种高度个别化的服务，因而难以劝其进行统一管理。如果委托人自己无法判断这种技术服务进行得是否妥当，如果服务不能被市场进行调节，就只能由专业技术组织的工作人员通过伦理性的自我约束来解决。而这正是公共性的要求内容。从公共性角度来看，要求专业技术组织对公共利益和社会正义负起责任，要求专业技术组织在具体的技术服务中扮演“正义的维护者”、“公共利益的代表”的角色，如果能实现这些目标，无疑会极大地提升行政许可制度对普遍正义和实
12、质正义的维护程度，民众对公共行政的满意程度也会保持在一个比较高的水准。由于这些重要设备、设施产品、物品，直接关系到公共安全、人身健康、生命财产安全，作为从事技术活动的职业自然也就具有了为公众服务的属性。由此就可以推导出一个结论，为了使委托人更好地得到服务，使这些重要设备、设施、产品、物品能够确保公共安全、人身健康和生命财产安全，专业性技术组织必须努力提高专业素质，由此又导出了专业性、技术性的理论。（二）专业技术组织与行政主体的关系行政许可法第28条规定，对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的设备、设施、产品、物品的检验、检疫，除法律、行政法规规定由行政机关实施的外，应逐步由符合法定条件的
13、专业技术组织实施。包括以下含义：第一，专业技术组织是对特定物的检验、检疫、检测，而行政机关仅对特定范围内的物进行检验、检疫、检测。第二，专业技术组织对这些物品的检验、检疫、检测的专业性、技术性比较强，因此须具备法定的专业技术条件。第三，以后的发展趋势是对这类物品的检验、检测、检疫逐步转移到非政府组织中。第四，这类组织要对自己的行为独立承担法律责任，包括刑事、行政、民事责任。这说明我国已经把发挥社会中介组织的作用，作为发展社会主义市场经济、转变政府职能、完善社会管理和服务的一个重要方面，这就为社会中介组织个后的发展，指明了前进的方向，开拓了发展的空间司。6按照技术标准、技术规范所进行的活动要逐步
14、过渡到专业技术组织手中。此处立法者采用了一种排除式的概括规定，即只有法律、行政法规明确规定由行政机关实施的，行政机关才可以实施。否则，仅仅是地方性法规、规章及其他规范性文件等是不能够对这些直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的设备、设施、产品、物品的检验、检测、检疫做出规定的。同时该法条所涉及对特定的物品所采取的活动中，仅限于检验、检测、检疫这些技术性活动要由专业性技术组织来实施，而关于这些特定物品的其他活动并非同样要由专业技术组织实施，专业技术组织也只是实施和自己职能相关联的事项。在该法条当中采取了以事项性质和主体职能为标准，以法律规定为保障，贯彻了“政事分开”的立法思想。7行政许可法的
15、立法理念体现了对社会系统的三分法模式，其逻辑定位是：“先市场、后社会、再政府”，这样的界定为市场机制和社会自律机制（市民社会）的迅速成长并充分发挥作用提供了制度保障，从而使市场、社会、政府这三域形成互动。这是基于公共安全对市场的事先介入，对自由贸易的事先干预，在试图解决政府职能转变出现的问题，规范政府职能的界限，明确非政府组织的责任上，迈出了可喜的一步，同时也为政府职能转变提供了一条新的路径。关于专业技术组织和行政机关的关系，法律无统一规定。大概可以分为三种类型：第一种是重叠关系，有的法律规定专业技术组织与行政机关是隶属关系，甚至行政机关自己就有这项职能。如药品管理法第65条规定：“药品监督管
16、理部门根据监督检查的需要，可以对药品质量进行抽查检验。抽查检验应当按照规定抽样，并不得收取任何费用。所需费用按照国务院规定列支”。第二种是委托关系，进出口商品检验法第3条规定：“商检机构和经国家商检部门许可的检验机构，依法对进出口商品实施检验”。同时依据该法第2条的规定，各地的进出口商品检验机构（以下简称商检机构）是由国家商检部门依法设立的。二者从关系上说是一种内部领导关系，甚至是重叠关系，此时专业技术组织是行政机关内部的一个机构。但是国家商检部门和经其许可的检验机构则是一种外部委托关系，专业技术组织组织上独立，但行政机关通过委托由其具体进行检验方面的操作。第三种是指导关系，有的法律明确规定专业技术组织和行政机关不能有任何隶属关系和利益
