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1、简论我国农村土地产权关系变迁:基于两权分离理论的解释的论文内容提要我国土地产权关系经历了从农户统一占有土地使用权与所有权，到集体经济组织非对称地占有土地使用权与所有权，再到农户占有土地使用权与国家占有土地所有权的变迁历程。在土地国家公有制框架内，频繁地探索与调整土地使用权与所有权的关系及其权利内容，其基本规律和成功经验是农户至少应独立自由地直接占有土地使用权。关键词土地产权关系所有权使用权作为一种最原始、最基础的生产要素之一，土地产权关系一直是一个敏感的政治问题和关键的经济问题。作为一个农业大国，我国历次改朝换代式的革命几乎无一例外地与土地产权密切相关，一个朝代内的历次重大经济发展莫不是从土地
2、产权关系变革开始的。我国宪法、民法通则、土地管理法、农业法等关于土地产权的规定沿用了“两权分离”的理论观点，国家或集体占有土地所有权，表现为对土地的控制、处理、转让、收益征缴与分配等方面，农户占有土地使用权，表现为对土地的承包经营权。我国现行的土地产权制度是通过土地改革和农业合作化运动而逐步建立起来的，在不同形成过程和阶段尽管有不同特点，但始终遵循土地国有的基本目标和原则，不断地调整土地使用权与所有权的产权关系及其权利内容。从1949年至今，我国农村土地产权关系改革的基本历程是，从土地私有制到公有制，并不断提高土地所有权的公有层次，直至实质上的国家公有，土地使用权经历了集中与再分散的过程。按照
3、两权分离理论，本文将我国土地产权关系变迁解释为三个典型模式：土地农户私有制、土地集体公有制、家庭联产承包责任制，并在此基础上分析土地产权关系变革的基本规律和成功经验。一、土地农户私有制：地使用权与所有权统一1949年前，我国农村实行的是封建土地私有制，土地所有权与使用权在地主与农户(佃农)之间分离。地主(包括富农)保留土地所有权，将土地使用权分解成小单元(即分割成小块)，租佃给无地或少地的农户耕种，并收取封建地租。在封建土地私有制下，占农村人口不到10的地主(包括富农)占有农村70-80土地，而占农村人口90以上的贫农(包括中农)却只有20-30的土地。这表明，1949年以前，农村绝大部分土地
4、的所有权与使用权在地主与农户之间完全分离，只有少部分土地的所有权与使用权在农户统一。新从1955年夏季以后，在初级社基础上成立了高级农业生产合作社。高级农业生产合作社取代初级农业生产合作社，实现了土地和其他生产资料的所有权和使用权在更高级别上和更大范围内公有化，同时，从根本上排除了农户私人占有价值形态的土地所有权，即对集体经济组织所拥有的股权。至此，农户(农民)的土地和其它生产资料被无偿而彻底地转归高级农业生产合作社集体所有。高级农业生产合作社推行土地统一经营和农业收入按劳分配，排除了初级农业生产合作社中私有化成分：按股分配。这样，农村土地的使用权与所有权在高级农业生产合作社实现了实质上和名义
5、上的高度统一，农村土地集体公有制完全取代了农村土地农户私有制。第二阶段(1958-1961年)，土地人民公社化：土地使用权与所有权统一与国有化当高级农业生产合作社建立起来不久，从1958年下半年开始，我国农村又掀起了合并高级社(即高级农业生产合作社)办大社(即人民公社)的人民公社化运动，实行土地等基本生产资料人民公社公有制。从土地高级农业生产合作社公有制到土地人民公社公有制，一方面，在土地所有权和使用权统一的前提下，实现了土地产权主体从高级农业生产合作社到人民公社的转变，另一方面，实现了土地使用权与所有权在更大范围内统一调整，从而向国家直接统一(或集中)土地所有权与使用权迈进了一大步。如果说高
6、级农业生产合作社还具有集体经济性质，政治地位还不明显，那么人民公社就是完整意义上的国家政权机构，具有明确的政治地位。由此可见，人民公社是农村土地国有化的标志。实践很快证明，土地使用权与所有权统一并国有化的人民公社公有制脱离了当时我国农村生产的实际情况，农民“干多干少一个样，干好干坏一个样，干与不干一个样”，其结果严重挫伤了农户(农民)的积极性，使农村社会生产力的发展遭到严重的破坏和阻碍。第三阶段(1962-1978年)，土地使用权与所有权非对称统一与实质国有化为了解决人民公社制度下，土地使用权与所有权高度集中统一所导致的系列现实问题，1960年11月3日，中共中央关于农村人民公社当前政策问题的
7、紧急指示信提出了建立“三级所有，队为基础”的制度，开始在土地国有化制度内部调整土地所有权与使用权的结构和关系，形成土地所有权和使用权非对称统一的产权结构与制度，如图1所示。在“三级所有，队为基础”的制度下，土地使用权由人民公社所有转变为人民公社、生产大队、生产队三级所有，主要归生产队所有，表现为生产队增加了对土地用途与使用方式的选择与决定权，而土地所有权由人民公社所有转变为人民公社、生产大队、生产队三级所有，但主要归人民公社所有，表现为农村基层政府组织所拥有的土地收益分配权增加。农村中，土地所有权和使用权在人民公社、生产大队、生产队三级政府组织中不对称的集中统一，较高层次的集体组织拥有更多的土
8、地所有权，而占有更少的土地使用权，相反，较低层次的集体组织拥有更多的土地使用权，而占有更少的土地所有权，最终形成国家政府内部不同政权机构(即村集体与上级政府)之间关于土地的所有权与使用权分离。由此可见，这种农村土地集体公有制实质是土地国家公有制，是农村基层政府组织(如人民公社、生产大队、生产队)之间关于土地所有权与使用权的结构与关系调整的结果。在最初的几年内，“三级所有，队为基础”的土地产权制度在加强农业基础建设，加快工业化进程，巩固公有制等方面起到了促进作用，但其种种弊端也随之逐渐暴露出来。在土地名义集体所有并由集体统一经营，农民共同劳动的情况下，土地所有权主体与土地使用权主体之间的权力、利
9、益和责任难以明确界定，农民之间的劳动分工存在着不合理性，以及更严重的平均主义、“大锅饭”思想渐渐滋生，不仅束缚了广大农民的劳动生产积极性，而且也影响着包括土地在内的各种农业资源的合理有效利用，导致农业生产长期处于缓慢发展的状态。三、家庭联产承包责任制：土地使用权与所有权完全分离1978年十一届三中全会后，农村开始全面推行以家庭联产承包责任制为主要内容的土地产权制度改革。在以家庭联产承包责任制为基础的土地产权关系中，农户拥有土地经营使用权，国家拥有土地所有权，集体经济组织代表国家行使土地所有权。家庭联产承包责任制，尽管还存在使用权期限，如30年、50年承包期，但剥夺或极大地削弱了集体经济组织(如
10、生产大队、生产队)对土地的使用权，将土地使用权归还于农户，明确了农民以户为单位独立经营、自负盈亏；同时，家庭联产承包责任制实质上实现了，土地所有权在国家政府机构之间的重新分配，国家高层机构和土地职能部门(如国土资源管理局)占有土地所有权，拥有土地支配权，制定土地政策，承担土地监管职责，而生产(大)队等集体经济组织(或基层政府机构)代表国家行使土地所有权，负责具体的土地承包租赁职责，表现为以合同形式集体明确农户的生产指标、上缴任务和集体提留。因此，家庭联产承包责任制，剥夺了集体经济组织(或基层政府机构)对土地的使用权，明确了农户对土地的使用权，限制了集体经济组织(或基层政府机构)对土地的所有权，
11、强化了国家对土地的所有权。以家庭联产承包责任制为主要特色的农村土地产权制度改革，实质是在名义上坚持土地集体所有制，实则坚持国家所有制的前提下，实现土地使用权与所有权的再次分离，但改变了近30年来(1949-1978年)土地使用权与所有权集中统一、高度国有化的改革与变迁趋势，从而成为农村土地产权关系改革的新开端。由此可见，一种新趋势的土地产权改革又是从土地使用权改革开始的。在家庭联产承包责任制下，作为一个相对独立的土地经营使用权主体，农户不仅拥有集体(或国家)土地的使用权，而且更多地拥有土地的部分收益权。这成为激发农户生产积极性的主要动力。实践证明，这种制度在消除平均主义、体现按劳分配原则、调动
12、农民生产积极性等方面，发挥了巨大的作用，极大地促进了我国农村经济的快速发展。但是，以家庭联产承包责任制为主要内容的土地集体(或国家)公有制不可能从根本上有效地造就真正意义上的土地流转机制，既使再度延长土地使用权，明确土地使用权可买卖，也是如此。因此，家庭联产承包责任制不可能是我国农村土地产权制度变革的终极目标。四、结束语纵观我国农村土地产权关系改革与变迁历程，实质性的土地所有权变化有两次，即19491953年的土地农户私有制和1953年到目前的土地集体(国家)公有制。在土地公有制框架内，土地使用权变化却较为频繁，经历了分散、集中、再分散的变迁过程，其中，每次土地使用权的分散在很大程度上满足了当
13、时农村经济发展的需要，并产生了很好的效果，而且改革没有给社会和经济发展带来大的风险。因此，我国土地产权制度的变迁基本上是沿着满足经济发展的方向不断对土地使用权状况进行调整的过程。如同国有资产使用权制度改革一样，土地使用权的调整，能够有效地发挥土地产权在经济运行中的作用。土地所有权与使用权集中统一却是短暂的。在土地农户私有制中，土地使用权与所有权短暂统一是因为建立全民(集体)公有制的政治需要，而非经济需要，国家利用互助组、初级和高级农业生产合作社模糊的经济性质和政治地位，在较短时间内巧妙而快速地用农村土地集体公有制完全取代了农村土地农户私有制，应该说，农户统一占有土地使用权和所有权的优势和缺点在新
