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1、对计划生育政策的现状分析一、导言（一）研究背景、意义中国一直是世界第一人口大国，同时又是最大的发展中国家。从小受到的教育，谈人口问题必提“人多地少”，到现在经常被提及的“人口安全”，即包括人口数量、人口质量、人口结构、人口分布在内的人口问题，是中国客观存在的许多基本国情中的首要问题。因此人口政策或者说计划生育政策，不仅关系到我国政治、经济、社会、文化等各个领域，也实实在在地关乎社会细胞即每个家庭的利益，为社会各界和广大公众所关注。对人口政策的研究，以前往往是归入社会学、经济学的领域，但我认为人口政策作为国家最大的公共政策之一，同样可以从政治学的角度，即以政策制定和决策科学性的角度，来审视我国的
2、人口政策。根据HK科尔巴奇提出的政策活动理论，“政策活动可以分为一系列的阶段，即确定问题，提出解决方法和对策，对提出的方法进行评价，决策，修改，评估结果。”1国内学者也认为，决策过程可以分解为政策动议、政策选择、政策实施、政策评估和政策总结。2计划生育政策是对中国影响最大的公共政策之一，作为我国的一项基本国策,我们可以选择上述理论进行政策分析。首先是人口增长过快的问题提出，从马寅初50年代发表“新人口论”3开始进行讨论，由于国家领导人对当时的基本国情判断不明，“新人口论”的观点没有被接受，马寅初先生也受到严厉批判；60年代人口高峰出现后，人口增长太快的问题，开始得到中央领导的重视，实行计划生育
3、作为解决问题的办法和对策，逐渐摆上国家的议事日程。从20世纪70年代初提倡计划生育，到1982年党的十二大将计划生育确定为我国的一项基本国策，全国范围内普遍实行城乡有别的鼓励一胎、严格二胎的生育政策，最终确定并延续至今的生育政策，其后三十年只是对某些方面进行微调。计划生育现行政策一直实行到今天，基本格局未变，还于2002年实施了中华人民共和国人口与计划生育法4，这可视作政策上升为国家法律的新阶段。计划生育政策实施近40年，全国少生4亿多人，人口出生率、人口自然增长率都出现了明显的下降，我国步入了低生育水平国家的行列。国内外对此评价一直较高，中共中央国务院关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平
4、的决定（以下简称决定）作了全面的肯定，应当视为对我国现行人口政策实施情况的主流评估结果，也可以说是阶段性的政策总结。但许多学者开始反思现行生育政策，关于生育政策是否应该作出调整？如何进行调整？调整后会产生什么影响的问题？存在许多不同见解，人口政策的一举一动经常成为新闻媒体关注的焦点，这可以视作理论界开始对生育政策进行评价或者说是评估。可是在人口计生主管部门及行政系统，尚未见到积极的回应，特别是2006年中共中央决定还是特别指出：“必须坚持计划生育基本国策和稳定现行生育政策不动摇”5。2010年10月曾有新闻媒体报道“放开生二胎新政策在黑吉辽苏浙五省试点”6，浙江等地基层的人口计生部门也曾着手对
5、夫妻有一方是独生子女的进行调查，为试点“单独”7生育政策作准备，结果仍然是不了了之。目前这些问题还是存在，这是本文研究的意义所在。对于人口政策，国内外对此有过广泛的探讨，是从紧控制，还是放任自由，或者鼓励生育，都要相对适应各国不同的国情。从我国的国情而言，为了经济社会等方面的可持续发展，采取适度的人口政策，使人口结构和人口质量适应经济的发展需求，更是当务之急。本文即是鉴于现时的形势，对现行生育政策进行认真的分析，从而得出应该调整现行政策的结论，主张采取适度宽松的人口政策，从而统筹人口发展以缓解人口安全的压力，为构建社会主义和谐社会，协调人口与经济、社会的发展奠定良好的基础。除了有很强的经济和社
6、会效益外，还有很重要的理论意义。（二）研究内容、方法和创新1、本文的研究内容：本文根据作者所在地区即浙江省XX县及附近地区的实例，结合作者多年从事人口计生工作的实践，着重研究新中国解放以来人口发展走过的历程，70年代将计划生育政策作为基本国策的背景，计划生育政策实行以后带来的正面效应，客观分析目前存在的诸多现实问题和现行生育政策的弊端，从而得出新的政策选择建议。2、本文的研究方法和创新：本文拟采取的研究方法主要有历史分析法、比较研究法。首先，运用历史分析法客观综述我国人口国情的变化及生育政策的抉择。其次，比较研究生育政策对不同地方的影响，从而为现行生育政策的评估、重新决策提供参考。本文从政治学
7、之政策决策的角度分析了生育政策的影响，不同于以往分析生育政策多从社会学或者经济学的角度。另外本文首先阐述中国实行计划生育的必要性，再接着分析新形势下延续现行严格生育政策的不足，再对生育政策调整后会产生的影响进行基本的判断，最后总结出调整现行生育政策是必要的。因此观点较为折衷，而不是现在经常看到的非此即彼互相对立的理论观点。二、人口政策及其基本理论在新中国建立之前的数千年里，传统社会一直奉行“多子多福”“不孝有三、无后为代”“养儿防老”以及男女不平等的生育观念。在中世纪，西方以基督教圣经的思想为指南，长期鼓励生育。18世纪之前，全球包括中国的人口，始终呈现缓慢增长的态势，即“高出生率、高死亡率、
8、低增长率”的人口发展模式。人口数量对于社会而言，无论是国家的综合实力和军事力量增强，或是一个民族或者家族势力的壮大，乃至生产力水平偏低状况下对于劳动力之需求，都有着积极的作用，因此还谈不上系统的人口理论。随着西方工业革命的开始，西方国家的人口再生产，开始出现向“高出生率、低死亡率、高增长率”的历史性转变，“从18世纪起，世界人口的增长开始加快：欧洲的人口从1750年的1.4亿增加到1.87亿（1800年）”8。在此背景下，马尔萨斯于1798年匿名发表了人口原理，提出了控制人口数量的命题，从此西方人口理论呈现多元化。（一）西方人口理论概述1、马尔萨斯的人口理论马氏的人口理论总的来说就是对人口生产
9、必须进行抑制。马尔萨斯说：“我的公理一经确定，我且假定，人口增殖力，比土地生产人类生活资料力，是无限的较为巨大。人口，在无所妨碍时，以几何级数率增加。生活资料，只以算术级数率增加。”9“随便假定世界有多少人口，比方假定有十万万罢，人类将以1，2，4，8，16，32，64，128，256，512那样的增加率增加。生活资料却将以1，2，3，4，5，6，7，8，9，10那样的增加率增加，225年内，人口对生活资料即将成512对10之比，300年内，将成4096对13之比。2000年内，生产物虽有极大量的增加，差额亦会弄到几乎不可计算。”10为此他认为人口增长会造成贫困和苦难，指出人口的增长必须要有一
10、个适当的限度。在全球范围内，马尔萨斯首先开展人口问题的理论研究，他提出了人口不能无节制增长的命题，并认为人口数量需要抑制。因此，“马尔萨斯对由过去的人口增长政策到当代人口控制政策的转变作出了贡献”11。这对后来中国实行计划生育政策有很大的影响，现时也盛行于人口学界。但是马尔萨斯关于人口问题的观点其实有很大的局限性，他的观点从开始提出到现在，一直被人病诟。比如马寅初先生就曾说过“马尔萨斯的人口论学说是反动的”的话12。我认为马尔萨斯人口理论局限性主要体现为以下几点：（1）马尔萨斯受到了当时环境的限制，他没有看到经济发展到一定程度也会让人类自觉降低生育率的发展规律，也不会意识到人类避孕措施技术进步
11、可以较好地控制生育数量。他关于生活资料只以算术级数率增加的观点也是推测，没有预料到科学的发展会创造出目前丰富的物质文明。（2）现实充分表明马尔萨斯的设定并不科学。200多年来，世界人口从1800年的10亿人左右，发展到今天的70亿人口，人类很好地解决了生活资料问题，而且远比19世纪初人类生活水平高出许多。以中国为例，“1949年我国粮食产量为11320万吨，解放后粮食产量开始不断增长，但1977年前总产量都在30000万吨以下，1978年中国粮食产量首次突破30000万吨”13，2011年中国粮食产量则达到了57121吨14，人均粮食产量分别为209公斤、317公斤和429公斤。（3）马尔萨斯
12、书中关于中国的观点更是错误的。他说：“关于中国，我们所有的一切记载，如果是可靠的，下层阶级人民，就习惯了尽可能依最小量的食物而生活，即令拾得一废物，为欧洲人情愿饿死亦不情愿吃的龌龊东西，他们亦高兴吃下去，中国法律许父母抛弃儿女，这亦是驱进人口增加的主要原因。但在这状态下的国家，必然会发生饥馑。”15其实，马尔萨斯发表人口原理一书时，中国正处于康乾盛世的后期。与马尔萨斯关于中国人口一多就会发生饥饿的推断相反，中国历史上的两次人口高峰正好是物质文明高度发达的阶段，一次是历史上人均富裕程度最高的宋朝时期，“宣和六年约有2340万户，12600万人”16，柏杨先生曾评论：“整个宋帝国时代，它的物质文明
13、有辉煌成就，不但超过中国过去任何一个时代，并超过同时代的西方世界。”17第二次就是鸦片战争之前的“康乾盛世”，至“咸丰初年，达到43189万”18。这两次强盛的衰落，都不是因为饥饿而是残酷的战乱造成。2、人口爆炸理论第二次世界大战后，新马尔萨斯主义盛行，影响比较大的流派是“人口危机论”和“自然资源枯竭论”，他们对世界人口发展持悲观态度，认为世界人口的激增，会导致诸如“能源危机”“生态危机”“粮食危机”，结论就是，人类增长超过了极限。最有代表性的是美国学者保罗伊尔里奇，他于1970年出版了人口爆炸一书。他认为，由于二战后第三世界国家人口爆炸，造成世界人口增长速度大大加快；同时指出正是由于人口过剩
14、，第三世界国家才变得贫穷、落后、饥饿，产生了失业人口众多等问题。“人口爆炸”理论出炉时，应该说还是有较强的理论基础和现实依据，这些学者认为，地球上资源能源是有限的，人口过多将耗尽地球资源，考验地球的承载能力，最终危害人类自身的发展，出现一系列灾难性的后果，比如土地的荒漠化，粮食的短缺，生态环境的恶化等等。而在中国这样一个人口大国，正好又是人均资源十分贫乏的国度，这些问题是显而易见的，因此“人口爆炸理论”，与中国20世纪七、八十年代推行计划生育政策的时机相契合，和马尔萨斯理论一起，给中国计划生育政策带来深刻影响，尤其被主流人口学界奉为精典，一谈到人口问题必提，实行计划生育是为了促进人口与资源、环
15、境相协调和可持续发展。其实，人口爆炸理论主要针对的是，那些人口增长过快与经济不协调发展的第三世界国家，“据世界银行的估计，全球有九亿人处在饥饿状态”19，这些国家大多在非洲；对发达国家和人口增长慢的国家并不适用。其次该理论过于悲观，尽管20世纪人口猛增，“但世界主要谷物的价格在20世纪实际上是下降的，因此，就全球而言，粮食没有变得稀缺”。第三，美国有一位专家以韩国和台湾为例，证明“人口快速增长使穷国难富”的观点也是错误的，1960年至1980年间，韩国和台湾人口分别猛增了50%、65%，但年均增长率却分别为6.2%和7%20；而现在印度、印尼、越南等国经济也开始进入快速增长时期，说明人口多在一定条件下甚至会推动经济增长。3、适度人口论适度人口论，由英国著名经济学家布坎南提出，主要观点就是认为，人口过剩、人口不足都是消极因素，人口过多自然不好，但不顾一切地控制人口也不对，人口增长应当与一个国家或地区的发展水平相适应，只有适度人口才能促进社会得到最大的效益。“适度人口论”尽管有其明显的缺陷，那就是到底多少人才是适度？这是难以准确计算的，但其基本思想无疑值得我们借鉴，提醒我们考虑解决中国人口问题，不能走极端。比如俄罗斯、澳大利亚等国的人口问题，显然不是人口过多而是太少了，他们必须刺激人口规模扩大才算得上适度。近年来，国家和人口学界都出
