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1、非营利组织内部控制 国家自然基金委挪用资金案例分析2010级会计硕士 刘莹莹 摘要：我国的非盈利组织现已遍布全国城乡，涉及社会生活的方方面面，主要分布在行业中介、教育、科技、文化、卫生、劳动、民政、体育、环保、社区、农村专业经济等领域，在我国的经济社会生活中发挥着不可替代的重要作用。本文以国家自然基金委会计挪用公款为例，分析我国非营利组织内部控制存在的问题及对策。关键字：非营利组织 内部控制 国家自然基金委一、 国家自然基金委会计挪用公款案国家自然科学基金委员会成立于1986年2月。同其他基金组织的非政府性质不同，自然科学基金委是国务院直属事业单位，其主要职责是运用国家财政投入的自然科学基金，
2、资助自然科学基础研究和部分应用研究。目前，自然科学基金已经成为中国自然科学基础研究最主要的资金来源之一。国家自然基金委挪用公款案的案发源于2003年初。基金委财务局经费管理处刚来的大学生上班伊始便到定点银行拿对账单。以往这一工作由会计卞中负责。一笔金额为2090万的支出引起了李刚的注意，在其印象里他没有听说此项开支。这个初入社会的大学生找到卞中刨根问底。或许是从未被别人突然问起这样的问题，卞中慌乱中如实相告，他把这笔钱借给了一位朋友。当天卞中便约李刚私下吃饭，席间拿出8万元现金希望他不要声张。这一举动更是吓坏了这个刚刚参加工作的年轻人。李刚最终选择了向领导举报。2003年2月12日，卞中罪行以
3、这样的情形被最终发现。 在北京海淀区检察院的追查下，卞中贪污和挪用基金的罪行一笔笔、一桩桩浮出水面。至2003年9月最终结案，在过去的8年里，卞中共挪用基金拨款高达2亿。 卞中1992年7月到基金委工作，在基金委工作的十年间，为人低调，甚至容易被人轻视。1995年6月，卞中在和邻居陶进聊天时提到自己的单位“特有钱，有大量闲置资金可以拆借”。陶进马上说，他朋友翁永曦的公司在湖北蒲圻县搞一个电厂项目正缺钱，不知能否从基金委借点儿。陶进承诺，如能搞到钱，公司可出高息。 经过与经费管理处副处长吴峰商量后，双方达成一致。但他们对对方提出三个条件：一、钱不能直接给单位，需找一家银行存入再由银行借出；二、借
4、期6个月，月利率千分之13.5，利息归个人并且现金支付；三、事成后请两人到美国旅游一次。 吴峰事后说，因为国家政策允许基金委可以将部分闲置资金用以储蓄，所以他认为自己当时的行为从面上看并无破绽。同年8月，吴峰和卞中采取不记账和偷盖公章的手段，将公款1000万元挪出，以委托存款的方式存入中国农村发展信托投资公司基金事业部。后又在该部以委托贷款的方式将1000万元贷给翁永曦的广州公司。 在这次交易中卞中和吴峰共获得利息294.5万元，这笔钱被堂而皇之地放在吴峰办公室的铁皮柜里。当时两人胆子较小，一直未敢动用。后来，吴峰害怕办公室被清查，让卞中把这笔钱转移至卞中家中。 实际上，几乎与卞中、吴峰作案的
5、同时，另一桩要案也在基金委悄无声息地发生着。时任基金委综合计划局计划财务处处长的秦登才在1994年7月和1995年2月两次将400万元基金以委托存款方式贷给私人公司，最终导致无法收回。富有讽刺意味的是，同样是时隔数年后此案才被发现。2002年64岁的秦登才被以玩忽职守罪起诉时，已经退休四年。 卞中挪用最大一笔款项是6000万元。2002年12月，卞中通过伪造银行进账单、编造银行对账单直接将6000万巨款挪用至北京汇人建筑装饰工程有限公司，用于该公司的工程验资及日常开支使用。而据海淀区检察院反贪局有关人士透露，这6000万是经中央领导同意，基金委特批给中科院几位院士用以专项研究的专项资金。 卞中
6、的作案手段采用最多的便是退汇重拨和伪造进账单。从1995年作案至案发，他所有共计26笔贪污和挪用犯罪绝大多数以此法炮制。 例如，1999年1月，浙江大学因科研项目撤销向基金委退回一笔25万元的项目拨款。2001年4月，卞中编造以退汇重拨名义，伪造了给云南地理所拨款的银行信汇凭证平账，实际将这笔退款汇至某私人公司。 最多的时候卞中曾一次凭空伪造出25家受资助单位。2002年4月，基金委批准拨出项目经费1135万元，卞中分两批执行，其中一笔518.8万元私自转至某公司。同时，卞中展开想象力伪造了给25家科研院校拨款的进账单将518万元平账，这些机构包括南开大学、西安交通大学、上海交通大学、复旦大学
7、、南京大学等诸多知名院校。 令人惊讶的是，从1995年至2003年的8年时间，如此频繁的大批资金的不明流转并没有引起基金委主管部门的注意。卞中担任会计期间，财务局等主管部门都未很好地查过财务账。仅有的几次，卞中以正在调整账目为由得以逃避。 当下面受资助单位打电话催款时，卞中要么说，手续还没到财务，要么通过倒账先打一部分钱过去救急。负责管章的吴峰出差时很多次就把章留给了卞中，在经费管理处那间三个人的办公室里，没有上级查账，没有旁人监督，卞中如入无人之境，一个人默默地导演着“进进出出”的大戏。二、 原因分析（一）岗位设置不合理基金委财务局经费管理处共有三个人。一个人是主持工作的副处长吴峰，两个会计
8、即卞中、李中。他们三人的分工是这样的。吴峰负责审核凭证，登记银行账，保管局长人名章，李中负责会计电算化制单和保管支票，卞中负责登记明细账和总账。三人都是会计，没有专职出纳。谁有空谁到银行拨款，以及拿取银行对账单。李中即为那个揭露了这一大案的新来的大学生。卞中实际上一人身兼会计和出纳两个岗位，既管账又管钱。负责管章的吴峰出差时很多次把章留给了卞中，实际上每年多亿的资金就由三个人管变成一个管。这显然违背了会计核算不相容职务应当由不同人员担任的原则。卞中同时登记总账和明细账，兼任出纳和会计，同时负责银行对账单的拿取及银行存款余额调节表的编制，如此混乱的财务核算给卞中可乘之机。事情的败露很简单，李中去
9、拿了银行对账单，并发现了一笔非正常拨款。如果基金委的在一开始就把这两个职务分开，那么，国家资金也不会轻易被挪用。（二）财务制度不健全第一，由于基金委涉及资助项目和范围众多，为了减少填写支票的工作量，项目拨款长期一直采用“打包拨款”，按京内和京外两部分来打包，30家单位为一包。每张支票或汇票上一般填写的是等30家单位，总金额元，然后在支票后面附上拨往30家单位的银行票据。如此大规模的多张票据，容易为替换银行票据提供可乘之机。 第二，基金委一直采用“以拨代收”的会计核算方式。项目款从银行拨出后，收到银行盖有“附件”字样章的回单和银行对账单后，即视为对方单位收到款项，不再要求收款单位提供收款收据。这
10、种资金拨付中的开放管理，造成外部监督不力，一旦改变资金走向则很难及时发现。 第三，长期以来基金委对退汇重拨的账户没有建立严格的监控体系，使得大量退汇的资金无人管理成为沉淀资金。很难想象国家基金委的财务制度如此不健全，存在如此明显的缺陷。这在企业中是很那看到的。（三）内部监督缺失自然科学基金委下设纪检监察审计局。基金委在2000年以前并没有审计监察机构，因而对财务没有做过内审，然而在此期间没有上级单位进行查账，仅有的几次，卞中以正在调整账目为由得以逃避。显然，基金委没有一个常规的账务检查制度。但2000年起，纪检监察审计局成立，每年都有审计报告，每年都认为账是平的。因为，审计局利用了卞中提供的假
11、的银行对账单，而没有向银行核实。更没有向资金领受单位核实。审计形同虚设。（四）信息不透明 在此案中，资金的拨付完全掌握在一个会计卞中手中，资金是否拨付，拨付给了谁，拨付了多少，除了卞中，无人知晓。办案人员最后感慨：“查到最后感觉偌大一个基金委，拨款权实际上就掌握在一个会计手中。” 当下面受资助单位打电话催款时，卞中要么说，手续还没到财务，要么通过倒账先打一部分钱过去救急。，在经费管理处那间三个人的办公室里，没有上级查账，没有旁人监督，卞中如入无人之境，一个人默默地导演着“进进出出”的大戏。如果国家自然基金委能够建立一个透明的网上资金拨付查询机制，接受公众监督，那么，谎言便会不攻自破。三、 对非
12、营利组织内部控制的建议（一）建立良好的内部控制环境正如COSO的内部控制概念中所说，内部控制环境是其他因素构建的基础，基础中都存在极大的缺陷，其他因素即使是构建得再完美，也只能起到事倍功半的效果。因此，建立良好的内部控制环境，对于加强非营利组织的管理和控制就显得非常的重要。个人诚信正直；道德价值观与所具备的完成组织承诺的能力；董事会与稽核委员会；管理阶层的经营理念与营运风格；组织结构；职责划分和人力资源的政策与程序。尤其是组织结构、职责划分和人力资源政策。优化非营利组织内部组织结构，建立合理的权责分配机制，是非营利组织内部控制的关键。（二）设立良好的信息与沟通系统一个良好的信息和沟通系统可以使
13、组织及时掌握其运行的状况和组织中发生的事情。信息系统的好坏直接影响到组织内部控制的效率和效果。信息系统包括财务信息系统和管理信息系统。一个健全的信息系统应该能够提供质量较高的信息，所谓高质量，是指内容适当、及时、正确且可取得。同时，组织须按某种形式及在某个时间之内，辨别、取得适当的信息，并加以沟通，使职员顺利履行其职责。信息系统不仅是控制环境建设的一个重要方面，同时也是内部控制的一项要素，是内部控制过程的一个部分。一个良好的信息与沟通系统，可以减少人工操作，从没避免一些人为的风险。（三）加强非营利组织的内部监督内部控制是一个过程，这个过程是通过纳入管理过程的大量制度及活动实现的。因此，要确保内
14、部控制制度被切实地执行且执行的效果良好、内部控制能够随时适应新情况等，内部控制就必须被监督。同时，内部监督也是内部控制的一部分。而最有效的监督是组织内部的监督，加强非营利组织的内部监督的主要内容是：建立有效的内部审计机构，充分发挥内部审计机构的职能；建立内部控制的自我评估机制，通过对内部控制的自我评估，及时了解组织内部哪里存有缺陷以及可能引至的后果，然后让他们自己采取行动改进这种状况。（四）将非营利组织纳入民间审计范围我国的非营利组织有两种，一种是由政府发起，行使一部分政府职能，本案中的国家自然基金委即为这种性质的机构。另一种是完全由民间发起，致力于公益事业，如壹基金、嫣然天使基金、微尘等。无
15、论哪一种，都与公众利益密切相关。因此，建立公众监督机制势在必行。国办发56号文，将非营利组织纳入了注册会计师审计范围，但具体实施办法及实施办法仍有待研究。四、结论综观国内数以万计的内控文献，几乎都是围绕营利性的公司企业展开的，很少会针对非营利组织。虽然企业所出现的高频度的破产景象并未出现在非营利组织领域，但非营利组织的财务困境和破产风险却是普遍存在的。非营利组织在全社会中的地位和作用是重要的和显著的，但非营利组织的内控问题至今没有被提到议事日程上，没有进入学术研究和法制规范的视野，这无疑是导致非营利组织内部控制薄弱的重要原因。本文的目的并非要搭建起非营利组织内部控制的概念框架，只是唤起人们对非营利组织内控研究的兴趣和热情，提醒人们关注非营利组织内控研究与规范工作。参考文献1美COSO制定发布.方红星、王宏译.企业风险管理整合框架M.辽宁：东北财经大学出版社,20052胡玲敏.民间非营利组织会计核算与内部控制建设初探J.商场现代化，2005，(6)3青岛新闻网.小会计何以玩转两亿元国家自然科学基金委.http:/6
