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1、请回答： 1、作为院长,您靠什么管理医院、经营医院和发展医院? 2、党和国家的总政策是什么?卫生总政策又是什么?,学习政策，学懂政策； 运用政策，用活政策。,卫生政策分析 Health Policy Analysis,参考文献,郝模.卫生政策学.北京:人民卫生出版社,2005 陈振明.政策科学公共政策分析导论 (第2版).北京:中国人民大学出版社,2003,主要内容,概述 卫生政策分析方法 政策模型,第一节 概述,政策是什么？,国家机关、党政、其他特定政治团体在特定时期内，为实现或服务于一定的社会经济、政治、文化目标而采取的政治行为或规定的行为准则，是一系列谋略、法令、措施、办法、方针、条例等
2、的总称。,Policy ：政治 治国的本领、以及被政府与党派采购的行动。,一、有关概念 （一）政策,国外学者说法： 政策是“具有立法权的政治家制定出来的由公共行政人员所执行的法律和法规”（威尔逊） 政策是“对社会价值所作的权威性分配”（伊斯顿） 政策是“具有目标、价值与策略的大型计划” （拉斯维尔） 政策是“一个有目的的活动过程，而这些活动是由一个或者一批行为者，为处理某一问题或有关事务而采取的”（安德森）,（一）政策的概念,中国学者说法：,政策是“党和国家为实现一定时期的路线而制定的行动准则”（辞海） 政策是“国家或政党为实现一定任务，根据路线制定的具体的行动准则”（新华词典） 政策是“管理
3、部门为了使社会或社会中的一个区域向下正确的方向发展而提出的法令、措施、条例、计划、方案、规划或项目。”（林金德政策研究方法论） 政策是“党和政府用以规范、引导有关机关团体和个人行动的准则或指南。”（张金马政策科学导论）,政策是“一个政府对公私行动所采取的指引。” （伍启元公共政策） 政策是“以政府为主的公共机构为确保社会朝着政治系统所确定、承诺的正确方向发展通过广泛参与的和连续的抉择以及具体实施而产生效果的途径，利用公共资源，达到解决社会公共问题，平衡、协调社公众利益目的的公共管理活动过程。” （严强公共政策学）,政策是“国家或政党为实现某一时期的任务和目标而制定的行动准则”。（简洁、切中要害
4、、符合实际）。,（二）公共政策 即社会公共权威部门为了实现和维护公共利益所制定的行动方案或行为规范。从概念和本质上来讲，政策和公共政策并没有本质上的区别。,卫生政策(health policy)：指由政府或权威机构以社会健康为根本利益依据，制定并实施的关于卫生事业发展的战略与策略、目标与指标、对策与措施的总称。,包括卫生领域的措施和卫生相关领域措施,（三）卫生政策,利益倾向：代表本阶级的利益 目标取向：明确的目标 合法性：涉及对象的认可和接受 权威性：政策的强制性 功能多样性：正功能和负功能；显功能和潜功能；可预测的功能和不可预测的功能。 价值取向：制定者价值观的影响，如公平与效率。 过程及阶
5、段性：政策制定阶段和政策执行阶段。,二、卫生政策的基本特征,三、卫生政策的主要功能,指导功能：一是，确立目标，规范方向；二是，统一观念和认识。 例举:近几年卫生经费预算政策（新增财力） 协调、控制功能：协调各方面的利益，保证公众利益均衡。 例举:大型设备审批政策；卫生许可制度 分配功能：卫生强调效率与公平兼顾的分配原则。,四、卫生政策分析原则,系统原则：政策本身就是一个系统，政策分析要考虑局部与整体、内部和外部、眼前和长远利益、主要目的和次要目的关系。卫生改革是市场经济改革有机组成。如非典问题。 预测原则：制订政策是对未来行为所作的一种设想，远景规划，十五规划。,协调原则：政策出台，是利益相互
6、妥协的结果。公共政策协调的最基本特征是利益的协调，包括不同人、不同事物互斥利益的协调； 信息原则： 政策分析要求对信息进行搜集、加工、传递、使用、反馈，把各种信息转化为决策依据。 科学原则：政策科学是一门综合性、应用性极强的科学，其对社会生活的影响力高于一般科学研究。,四、卫生政策分析原则,五、卫生政策的分类 按层次分： 总（元）政策：制定其他政策的政策，其他层次政策的出发点和基本依据。指导、规范政策行为的理论和方法。 基本政策：连接总政策与具体政策的中间环节。 具体政策：是指对某项卫生工作或对某项卫生工作的某一环节、某一阶段发挥指导、控制、调节作用的卫生政策。 按政策制定主体分：分为政党政策
7、、政府政策、其他社会组织政策。 按政策的范围分：分为全局性政策和局部性政策。,第二节卫生政策分析基本原理,一、卫生政策分析,定义：依据一定的政策理论与知识，运用各种方法和技术，帮助卫生政策决策者制定、优化和分析卫生政策。 任务： 提高卫生决策和执行的质量，减少决策失误，进而改善卫生体系的运行。 事前分析：在已有信息与经验的基础上，对卫生政策所处的环境、动力阻力机制、资源拥有程度等因素做出整合性把握，进而对政策法制前景和效果做出一定程度的预判，帮助决策者指定和优化政策方案，并对备选方案进行合理选择。 事后分析，对已发生的政策个案进行剖析，通过事实描述、要素分析、效果评价、价值判断等方式，分析政策
8、目标完成情况。,二、卫生政策分析的基本要素 （一） 政策主体 定义：是参与政策制定、执行和评价的核心组织或人，主要解决谁来制定、实施、监督和评估政策的问题。 政策主体分类 按政策主体的数量：个人、集团和社会主体。 按职能划分：制定、执行、评估和监督主体。 按权利划分：决定主体（有决策权和实施权）、影响主体（仅对决策和实施有直接和间接影响）。 政策主体构成：官方（立法机关、行政机关、政党）；非官方（利益集团、公民、政策研究机构、新闻媒介）。,（二）政策客体 定义：相对于政策主体而言，指政策发生作用的对象。包括三个方面： 社会问题：进入政府议程的社会问题。 目标群体：即受到政策规范和制约的社会成员
9、。政策目标能否实现与其有很大关系，目标群体理解、接受和执行政策的程度是影响政策有效性的重要因素。 不同群体之间的利益关系：卫生政策解决的核心。政策通过利益调整减少或化解冲突。,（三）政策价值 政策价值是政策基本要素的核心，是政策内容的灵魂，是政策的内在基因，主要解决政策的功能问题，包括政策要求、政策的标准等。 政策价值解释了整个政策活动围绕什么目的来开展，政策价值取向直接影响政策的内容和结果。,（四）政策环境 是指影响政策产生、存在和发展的外部因素的综合，在很大程度上制约政策的执行、走向和效果。 （五）政策形式 即政策的外部表现形式，常见的政策表现形式有法令、法规、计划、方案、措施和条例，有的
10、政策则表现为具有特定目标的行动计划（国家降消项目、世界银行贷款加强中国农村贫困地区基本卫生服务项目等）。,常见的政策手段,财政政策（最有力度）： 财政收入：主要是税收； 财政支出：政府投资、政府消费、转移支付 金融政策（货币政策）：直接的信贷控制、变动利率和变动货币量。 直接控制（管制）：以行政立法方式直接干预。如工资管制、价格管制等。 制度约束：通过制定游戏规则对市场行为进行规范和约束。,三、卫生政策分析的范畴 卫生政策的主体与客体 卫生政策与政策环境的关系 政策环境：作用和影响政策的外部条件总和。 政策与环境的关系：必须与环境适应，不能简单移植。 政策环境构成：自然（地理和人口环境）、经济
11、、文化、社会制度、国际环境。 卫生政策的运行机制 政策运行体系：信息、咨询、决策、实施和监督系统。 政策运行规律 卫生政策的方法学研究：事实研究、价值研究、规范研究、可行性研究和利益研究。,1、事实（行为）研究 事实：客观存在的事实。“是什么”问题。 事实研究：对事物、事件、关系及其相互作用进行客观描述、测量和分析。包括政策问题确认、政策的影响及实施效果。 研究方法：使用调查研究法和理论分析 研究原则：尊重客观事实、排除主观因素和价值观念的干扰。,2、价值研究 价值：指卫生政策的价值取向。 价值研究：需要回答“为何目的、为了谁、应优先考虑什么”等价值层面的问题。,新医改政策 目标：建立健全覆盖
12、城乡居民的基本医疗卫生制度，为群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务。 为了谁：城乡居民。 优先考虑什么：坚持以人为本，把维护人民健康权益放在第一位；要遵循医疗卫生的公益性原则 。,3、规范研究 规范研究是关于经济目标、经济结果、经济决策、经济制度的合意性的研究，它解决经济过程中“应该是怎样”的问题，旨在对各种经济问题的“好”、“坏”做出判断。 研究内容：政策方案的研制。 研究方法：从既有的原理和理论出发，应用演绎推理的方法，得出特定的结论。,事实研究与规范研究的区别？,4、可行性研究 主要回答规范研究的结果，即政策方案或措施的是否可行的问题（收支两条线管理）。 政治方面：与国家的大政方
13、针一致？与其他政策一致？对利益重新分配的合理性？ 经济方面：是否可以得到必需的资源？符合成本效益原则？ 社会方面：与伦理道德、文化传统、生活习惯、受教育程度等社会因素是否相容？ 技术方面：政策目标实现需要哪些关键技术？关键技术是否具备？,5、利益研究 政策实施是利益分配的过程，利益分析需要回答利益如何分配，谁受益或受损的问题。 政策方案研制阶段：如医疗保险政策、财政补助政策。 政策评价阶段：利用利益归属分析等方法对利益分配公平性进行测量和评价。,四、卫生政策分析基本内容,卫生政策问题确认 卫生政策方案研制 卫生政策方案的可行性论证 研究卫生政策的执行 卫生政策效果的评价 研究卫生政策的去向,五
14、、卫生政策的两个重要规律,（一）政策损益补偿规律 政策一旦实施，必然是满足一部分（大多数人）人利益，同时抑制一部分人的利益。 坚持效率和公平的辩证统一。 为了减少抵触情绪和保持稳定，在一项政策中受到损害的利益，应有其他的政策予以相应补偿，以保持社会利益关系的平衡（药品零差率政策的例子）。,（二）政策效力递减规律 政策效力：政策实施后所产生的实际效力，分为正效力和负效力。政策效力递减是必然结果。 政策周期 效力低效期（正常现象）：原有政策体系的排斥力；政策执行措施缺乏；政策主体或客体思想观念不适应造成。 效力增长期：抑制政策效力的各种因素逐渐减退，政策效力逐步得到发挥。 效力递减期：政策问题本身
15、发生变化，政策效力发挥作用的主客观条件发生变化。,六、卫生政策的相关理论,政治学、经济学、社会学和管理学等多个学科。 微观经济学理论：包括消费者行为理论、卫生服务供方行为理论、公共产品理论等。 福利经济学理论：公共政策是为了谋求社会福利最大化。福利经济学为公共政策的制定提供了重要理论基础：如福利函数、福利标准的界定、公平与效率等。 利益集团理论：利益集团即有某种共同目标并试图对公共政策加以影响的有组织的实体。利益集团对整个政策过程有特别重要的影响。,公共产品理论 公共选择理论：将经济学应用于政治科学。研究主题包括国家理论、投票规则、投票者行为等，研究方法为经济学方法论。 产权理论：属于新制度经
16、济学范畴，主要研究如何通过界定和安排产权结构，降低或消除市场机制运行的社会费用，提高运行效率，改善资源配置。 委托代理理论：属于信息经济学范畴，主要研究委托人如何通过设计一个契约激励代理人实现委托人利益的最大化。,第三节 卫生政策分析基本步骤,卫生政策分析基本步骤,一、政策问题确定 问题：是指在现实与期望之间客观存在的差距，以及对这种差距的主观认定。 私人问题：指只涉及一个或几个人，主要应由个人来自行解决的问题。 个别组织问题：由“私人问题”的概念引申，指只涉及个别组织机构，主要应由机构自身来解决的问题。 政策问题：只有当通过个体与集团的行动向政府有关部门提出，而且该问题又属予该部门权限，政府又试图采取干预措施去解决时，才会把它们列入政府议程，此时的问题就成为政策问题。 政策问题成立的条件 是一种客观存在（社会现实） 为大多数人察觉（广度） 有利益、价值或规范冲突 是一种不满足感，要求采取行动（社会期望和严重程度） 是集体轰动过程（深度） 政府认为属于管辖范围并有必要采取行动
