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1、我国公共政策体制 特点及其改革探索,我国公共政策体制特点及其改革探索,公共政策体制概述,一,二,三,我国公共政策体制改革变迁述评,21世纪中国政策体制改革思考,我国政策系统和决策体制特点,公共决策体制类型,一、公共政策体制概述,1.公共政策体制概念 英国学者沃德认为，体制是指 “公共组织和私人利益团体借以共同发挥作用的一种非正式安排, 以便能够制定和实施管理决策。它并非公共代理机构运用其选举权力强迫商业组织与其一道行动，也非商业组织摆脱公共权威机构的控制而满足其资本需求。其重点在于对利益的管理。体制在对利益的啮合中得以生成 , 它涉及诸多群体为达成一系列政策而在谈判议程之下的互动合作。” 台湾
2、学者王辉煌指出：“由不同政治群体，因基于某些对彼此都可相互接受的目标 , 透过各种正式与非正式关系所建立之跨越政府、非政府部门的治理联盟为体制政治。”,周恺等认为, 政体架构“是由政府、企业和社会力三者共同构成了社会决策系统。在这三方利益的牵扯下,社会的政治决策取向处于三者之间的某一平衡位置。这一平衡是政府、企业和市民利益争夺和权力较量之后的均衡。这一权力均衡常隐匿在日常政治活动之下, 但影响着社会政治决策,使政策在一定时期、一定范围内表现出明显的一致性和规律性”。 所谓公共政策体制,即指政策共同体所具备的较为成熟的结构状态,或者说是不同政策主体间较为稳定的关系模式。需要注意的是 无论是结构状
3、态还是关系模式,都具有静态和动态的双重意义。也即,公共政策体制是静态和动态的统一体是在广泛的政策主体间互动过程中固化下来的相对成熟和稳定的结构状态和关系模式。,决策体制即决策主体的决策权力分配和决策全过程的程序、规则、方式等的总称。在公共政策运行中，政策体制是政策系统运行的平台，它决定着政策运行过程的价值取向和基本原则，对政策行为起着统摄与规范作用。,2.公共决策体制的构成,决策主体的组织： 指一个国家或地区 的政策机构的设置。,政策运行的权责划分： 政策机构内部各个部门、层 次、成员之间的领导与服从、 分工与协作关系的确认； 各机构之间的纵向隶属 关系和横向协调关系的确认,决策体制的运行机制
4、： 包括决策体制运行 的资源、目标、程序、 规则和方式。,公 共 决 策 体 制 的 构 成,3.公共决策体制的结构,按照管理层次和管理幅度的不同，可将决策体制划分为： (1)纵向结构 各级决策组织之间构成领导与被领导的主从关系，这个排列组合方式即为绝对体制的纵向结构。纵向结构的层次视不同的体制需要而定，在纵向结构中，层级越高，决策权限越大，决策的法律效力也就越大。 管理层次与管理幅度的变化决定着决策体制“行政”的变化。管理层次多而管理幅度小，其纵向结构就呈尖型形态。管理层次少而管理幅度大，其纵向结构 就呈扁平型形态。,（2）横向结构 同级政策组织之间，构成平等合作与协商关系，这种排列组合方式
5、即为决策体制的横向结构。 横向结构中的决策组织间不存在领导与被领导的隶属关系，而是一种平等并列的关系，他们在公共决策体制中履行各自独立的职能时，既相互独立又相互协调，既相互制约又相互作用。通常横向结构中的决策组织按决策权范围或功能来划分，可分为决策指挥部门、参谋咨询部门、执行部门、监督反馈部门等。,随着社会化大生产的发展，在政治体制改革的背景下，我国的公共政策体制在结构上也进行了一定的调整，其变化与趋势主要表现在： 在横向结构上，一方面越来越趋向于决策与执行的相对分离。另一方面，在“谋”与“断”的分工中，作为“谋”的信息咨询部门和政策分析部门越来越受到重视。 在纵向结构上，分权成为体制改革的又
6、一重要趋向。,3. 决策权力,（1）决策权力及种类 决策权力是指决策主体在决策过程中队他人的控制力、制约力和影响力。决策权力的运行和作用是一个动态的过程。决策权力本身需要不断地充实基础、补充能量。只有这样，权力运作才能长期维持。 决策权力角逐的中心问题是利益，这种利益可能是物质的，也可能是非物质性的，或者两者兼而有之。利益影响着公共权力的各个层次，在决策权力中表现为三个方面：,公共决策权力的产生 和维护以利益关系为基础,公共决策权力的运行实质 上就是各种利益相互博弈的过程,公共决策权力体制因利益 关系的改变而改变,受利益影响的 公共权力的各 个层次在决策 权力中的表现,根据公共决策权力的实际运
7、作，决策权力可以分为正式的决策权力和非正式的决策权力。 有些政策活动者（如立法机关、行政机关、司法机关和执政党）拥有一种制定公共政策的合法权力，这种决策权力受到国家强制力的保障，可以合法地使用暴力。因此它们拥有的决策权力就称为正式的决策权力或权威的决策权力。 利益团体、公民、大众传播媒介等政策活动者，在宪法上不拥有合法的决策权力，但它们又是作为一个重要的甚至是决定性因素参与到政策活动中，对公共决策产生影响，故它们拥有一种非正式的决策权力或非权威的决策权力。,（2）中西方公共决策权力的分配及运作 在公共决策体制中，对决策起决定性影响的因素即为最高决策权力的归属。最高决策权意味着权威和服从，而这正
8、构成了决策体制的特征。由于各国的社会政治制度、经济发展状况、文化传统等方面的不同，各国的决策权力分配制度存在着差异，决策权力在公共决策活动中的运作也有所不同。,西方公共决策权力的分配及运作：,在西方，各个国家拥有大致相同的公共决策主体，这些决策主体在公共决策活动中所起的作用和产生的影响是不同的，而相同的决策主体在不同体制下所拥有的权力和影响也不尽相同。西方国家公共决策权力的分配及运作因其体制差异而形式各异，在有些国家，议会处于公共决策体制的中心地位；在有些国家，政府是公共决策体制的核心；在有些国家，国家元首拥有实权，在公共决策过程中发挥着主导作用。,西方公共决策权力的分配突出体现在拥有非正式的
9、或非权威的决策权力的政党上。通常西方国家的宪法没有赋予政党甚至执政党做出具有强制力的正常决定的合法权力，在公共决策过程中，政党更多的是作为各种特定利益的经纪人而非倡导者而存在。然而在西方，政党活动还是通过各种途径渗透在公共决策的整个过程中。 一方面，在政策制定中，力量强大的政党往往通过控制立法机构的多数，把政党的正常和主张上升为整个政治共同体的法律，操纵或主导政策制定过程。而少数党或反对党则通过各种手段影响政策制定过程，使多数党不得不或多或少地考虑它们的主张。另一方面，在政策执行中，政党通过控制和影响行政机构来实现对政策执行过程的控制和影响，在各国，其途径是不同的。,我国公共决策权力的分配及运
10、作：,中国共产党在我国既是执政党，也是领导党，党在国家决策体制中起着政治领导的指导作用。同时，我国的其他八个民主党派作为参政党，对我国的公共决策也产生重要的影响，是决策权分配制度中一个不可或缺的部分。 在我国，利益团体和作为个人的公民拥有非正式的或非权威的公共决策权力。各利益团体在其所联系的领域对公共政策施加影响，作为个人的公民通过参加利益团体或直接参与决策过程，表达自己的意愿。与西方相比，我国人民群众所拥有的非正式决策权力，在实质上更真实、广泛、协调。,二、公共决策体制的类型,对于公共决策体制的类型，多年来人们根据不同的标准作出了不同的划分，较为常见的是根据最高决策者的人数划分为首长制和委员
11、制，以及根据决策权力使用的特点划分为集权制与分权制。 1首长制和委员制 首长制又称一长制或独任制，其特点是最高决策权归某个人独掌；委员制又称会议制，其特点是最高决策权由两人以上的委员会议集体执掌。,2集权制和分权制 集权制是指决策权集中于上级决策机关，上级机关包揽较多的决策事务，下级机关只能依上级指令行事的决策体制；分权制是指各级决策机关在各自管辖的范围内享有决策权，上级机关无权加以干涉的一种决策体制。,3历史上出现的基本决策体制类型 在人类历史上，最高决策权的归属大致经历了从人到神，再到王、再到人的过程，不同的决策权归属产生了不同的决策体制。古今中外出现过许许多多种决策体制类型，有的产生自远
12、古，但在科学文明发达的今天仍有残余；有的则是近现代政治、经济、科技、文化发展的结果；也有的自古至今生命力一直都很“旺盛”，如独裁制。,4.中外公共决策体制比较,（1）人民代表大会制 作为一种决策体制的人民代表大会制 在无产阶级革命实践中，产生了几种不同特点的民主集中制的具体形式，如巴黎公社制、苏维埃制、社会主义自治民主制、人民代表大会制等。人民代表大会制属于民主集中制决策体制的一种，它既同“三权分立”基础上的西方议会制有本质差别，也不完全等同于苏俄十月革命后建立起来的“苏维埃”制，它是一种具有中国特色的决策体制。民主集中制在决策中要求采取集体决策而不是个人决策，在集体充分讨论的基础上，通过“少
13、数服从多数”做出最终决策。,人民代表大会制主要内容 第一，各级人大都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督；第二，各级人大及其常委会集体行使权力，严格按照民主集中制的原则行使职权；第三，国家行政机关、审判机关、检察机关都由人大产生，对它负责，受它监督，并由它罢免；第四，中央和地方国家职能的划分，遵循在中央统一领导下，充分发挥地方主动性、积极性的原则；第五，在各少数民族聚居的地方实行区域自治。,人民代表大会制的优越性 我国的人民代表大会制度也是一种代议民主决策体制，但它充分吸收了现代民主决策体制的各种优点，体现了现代民主决策体制的基本精神，并且，它更考虑到我国政治制度的实质及社会主义条件下的公共
14、决策特点，从而克服和避免了一般代议民主制的局限和缺点。因此，人民代表大会制优于一般的民主决策体制。,（2）议会制,议会制的决策模式 议会制普遍存在于当代发达资本主义国家。现代议会制起源于英国的“等级代表会议”。随着资产阶级民主革命的进展，议会制在欧美国家得到了普及。 议会制决策体制的基本模式是：首先由公民选出自己认为能代表自己表达意愿的“代议士”（议员），然后由其代表自己参加公共决策，维护自己的利益。 议会制的组织结构 在历史上曾出现过一院制、两院制、三院制、四院制等几种类型，当今世界则主要只有一院制与两院制。现代西方国家的议会制度大多按三权分立的组织原则进行设置，美国的议会制度在这一方面表面
15、尤为突出。,议会制的几种基本形式,（3）独裁制,现代世界中独裁制的残存 在当代世界，我们仍可在一些国家中看到独裁制的痕迹，国家的决策权由君主或地位相当于君主甚至超过君主的权威人物掌握，象海湾地区的君主制国家以及非洲的军人专政国家就是这样。 独裁制的特点 它是权威人物（君主、总统、宗教领袖、军队首脑）并不首先由议会产生，也不由公民选举产生，而是通过传统继承或政变等方式产生。国家就算设有议会，也对权威人物没有制约作用。权威人物就是最高决策者，国家一切大政方针政策皆需他的认可。在独裁制中，有时最高决策者可能不是个人而是集体，但决策集体仍然受权威人物意志的支配。,独裁制决策体制的主要类型,三、我国的政
16、策系统和决策体制的特点,研究背景： 背景一是中国的决策体制是中国共产党在长期领导中国人民革命斗争，建立人民民主专政的过程中，根据马克思主义的国家学说和政治理论建立起来的。 背景二是中国经历了长期的封建专制，近现代没有经过完整意义上的资产阶级民主革命，市场经济及其生产力尚不发达。 背景三是中国经过20多年的改革开放，其经济基础和社会环境发生了巨大变化，已经建交起社会主义市场经济的基本框架，加入了WTO、融入了世界经济一体化，达必将对中国的包括决策体制在内的特点及其改革产生基础性的制约作用。,我国的政策系统和决策体制的特点：,1.中国政策系统决策体制人民代表大会制度 我国宪法规定：中华人民共和国的切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民代表大会具有四大职权：制宪和立法权；人事选举、决策和罢免权：监督权；重大问题决定权。人民代表大会制度主要包括以下内容：第一，各级人大代表都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督；第二，基层人大代表由直接选举产生，
