公共管理学第五章公共政策

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1、这一议题首先由少数精英提出并成为政府部门的 改革议题。早在我国还有体改委时就进入政策规 划，而且政策方案在海南岛的试点也是成功的。 “”代表一再提案，而有关政府部门一再表示时 机不成熟，主流媒体虽时有报道但从未发挥其“议 程设置”功能，公众呼声主要通过互联网反映。十 几年过去了，这一政策终于在2008年12月出台，并 从2009年月日起实施。成品油税费改革取消了 公路养路费等六项收费，并逐步有序取消政府还贷,养路费改燃油税议题,案例,二级公路收费，同时相应提高成品油消费税单位税 额，在价内征收，即在征收时不提高成品油价格。 自方案正式公布即日起，实施完善后的成品油价 格形成机制，并根据当前国际

2、市场原油价格变化情 况，降低成品油价格。是政府让利于民的举措，体 现了以民为本的思想。,第一节 公共政策概述 第二节 公共政策过程 第三节 公共政策制定与执行 第四节 公共政策评估,第五章 公共政策,一、公共政策概念界定 二、公共政策的性质及功能 三、公共政策的类型 四、公共政策在公共管理中的地位和作用,第一节 公共政策概述,拉斯韦尔和卡普兰：公共政策是“具有目标、价 值与策略的大型计划” 托马斯戴伊：“凡是政府决定做的或不做的事情 就是公共政策。” 罗伯特艾斯通：公共政策就是“政府机构和它周 围环境之间的关系”,一、公共政策概念界定,戴维伊斯顿：“公共政策是对全社会价值作权威 性的分配。”

3、夏坎斯基： “政府的重要活动即为公共政策。” 詹姆斯安德森：“公共政策是由政府机关或政府 官员制定的政策”；而“政策是一个有目的的活动过 程，这些活动过程是由一个或一批行为者，为处理 某一问题或有关事务而采取的”,一、公共政策概念界定,国家(政府)执政党及其他政治团体在特定时期为 实现一定的社会政治、经济和文化目标所采取的政 治行动或所规定的行为准则，它是一系列谋略、法 令、措施、办法、方法、条例等的总称。,公共政策,公共政策具有如下四个基本特征： 第一，公共政策由特定的主体，即由国家或政府、执政 党及其他政治团体所制定及执行。 第二，公共政策具有特定的价值取向，要实现特定目标 或目的，政策主

4、体尤其是执政党和政府总是试图通过制定 和执行政策来实现自己的价值目标。 第三，公共政策是政府为解决特定社会问题以及调整相 关利益关系而采取的政治行动，是与谋略、法令、措施、 办法、规定等密切相关的政治行为。 第四，公共政策是一种行为准则或行为规范。,二、公共政策的性质及功能,政策的本质及功能集中地体现在三个方面： 一是它集中反映或体现统治阶级的意志和愿望，是执政 党、国家或政府进行政治控制或阶级统治的工具或手段。 二是政策作为执政党、国家或政府的公共管理的手段， 服务于社会经济的发展和文化的进步。 三是政策作为分配或调整各种利益关系的工具或手段， 是各种利益关系的调节器。,二、公共政策的性质及

5、功能,1分配性、调节性、自我调节性和再分配性政 策 2总政策、基本政策和具体政策 3政治、经济、社会和文化政策,三、公共政策的类型,1公共决策是公共管理的起点 2公共政策是公共管理履行各项功能的基础 3公共政策贯穿于整个公共管理过程,四、公共政策在公共管理中的地位和作用,一、公共政策主体 二、公共政策过程,第二节 公共政策过程,政策主体是指直接或间接地参与政策制定、执 行、评估和监控的个人、团体或组织。 政策主体的构成因素一般都包括立法机关、行政 机关、司法机关、政党、利益团体、思想库、大众 传媒和公民(选民)等。,一、公共政策主体,立法机关在西方指国会、议会、代表会议一类的 国家权力机构；在

6、我国则是指全国及地方各级的人 民代表大会及其常务委员会。 立法机关是政策主体的最重要的构成因素之一， 它的主要任务是立法，即履行制定法律和政策这一 政治系统中的主要职责。,1立法机关,人民代表大会作为国家最高的权力机关和决策机关，有 两个重要职能：一是把执政党即中国共产党对国家和社会 的政治领导及其政治路线、政治纲领、政治意志以国家法 律的形式体现出来，使其成为国家的意志国家权力的 灵魂；二是建立政府权力体系国家行政机关、司法机 关等。,行政机关在政策过程中的作用巨大，这不仅在于 它是政策执行的主导机构，而且在于它在当代日益 参与政策制定的事务，行政部门可以制定某些法规 和政策，还可以使别的国

7、家机关制定的法律或政策 不起作用。 在我国，中央人民政府(国务院)作为行政管理机 关享有立法权、提案权、人事权等职权，它统一领 导全国的内政、外交事务。,2行政机关,政党尤其是执政党是政策主体的一种核心力量， 公共政策在很大程度上可以视为执政党的政策。 在我国，中国共产党是政策主体的核心因素，它 在政策过程中的主要作用是政治领导和向国家机关 尤其是政府部门推荐重要干部。 我国实行政治协商制度，人民政协是国家机构的 有机组成部分。人民政协以及各民主党派在我国的 决策过程中发挥着重要作用。,3政党,利益集团是非官方政策主体的最重要的构成因素 之一，它在公共决策过程中起着显著作用。 所谓的利益集团，

8、也就是由具有共同的立场、观 点和利益的个人所组成的社会组织，它的职责是履 行利益聚合功能，以保障或增进其成员的利益作为 最高目标。,4利益团体,中国中央银行在其2004年中国房地产金融报 告提出取消期房销售的建议。然而央行的取消 建议一出，作为房地产主管部门的建设部立刻召 开座谈会并以新闻发言人的方式对外宣布，“期房 销售不会在近期取消”。,思想库在公共决策中的主要作用是： 第一，提供政策建议，充当咨询参谋机构。 第二，提供学术思想，充当认识机构。 第三，提供政策结果信息，充当评估机构，即注重评估 政府的各种政策和计划，在政治生活中发挥“社会医师”作 用。 第四，向政府机构输送官员和专家，充当

9、人才交流、储 备机构。 第五，制造舆论，传播观点，充当宣传机构。,5思想库,现代大众传播媒介是政策主体的一个组成部分，是政府 与社会之间的另一个主要中介。在当代信息社会，大众传 媒对政府的公共决策有着重要的影响，有时甚至是决定性 的影响。 它们的主要作用是传播信息、引导舆论、交流思想和传 播知识，是政府、政党和其他利益团体的宣传工具。,6大众传播媒介,在现代社会中，公民通过各种政治参与途径，去影响或 制约政府的公共政策制定与执行。这些途径主要有：一是以 国家主人或主权者的身份，对某些重大政策问题直接行使权 利；二是利用间接或代议的方式，选出自己的代表去参与公 共政策的制定与执行；三是使用各种威

10、胁性的方式去反对某 些政策，迫使政府修改或废止这些政策，或表达制定新政策 的要求，追使政府将问题提上议事日程；四是通过参加利益 集团，借助团体的力量去影响政策，或通过制造舆论或游说 的方式去影响政府决策；五是对政府通过并实施的政策采取 合作或不合作的态度，以此影响政策结果等。,7公民(选民),1政策过程本质上是一种政治过程 政策系统的运行即是公共决策的过程或政策过程，它本 质上是一种政治过程。公共决策(非市场决策)可以定义为 国家、政府及执政党为公共物品的生产及供应，为宏观调 控经济及社会的运行而做出决策，它不同于市场决策(个人 决策和企业决策)。,二、公共政策过程,2政策过程的诸阶段,在现代

11、社会中，有两种基本的公共决策体制，即民主 的决策体制和非民主的决策体制。民主的决策体制则有两 种形式，即直接民主制和代议民主制。 我国所实行的民主集中制原则是一种公共决策体制(代议 制的一种形式)，也是一种民主基础上的集中和集中指导下 的民主相结合的表决方式或决策规则。,3决策方式,一、政策制定：议程设置 二、公共政策制定：问题诊断与制定步骤 三、公共政策的执行,第三节 公共政策制定与执行,(一)公共政策问题 1公共问题的概念界定 (1)社会问题与公共问题。社会问题是指由社会 的现实状态与社会公众期望之间的差距而引起的矛 盾或冲突。并不是所有的社会问题都会转化成为公 共问题，只有那些有广泛影响

12、，且影响程度较大， 人们必须认真对待的问题，才可能成为公共问题。,一、政策制定：议程设置,公共问题具有影响的广泛性。 公共问题具有影响的不可分性和“社会共享 性”。,(2)公共问题的特性,公共问题是指社会成员在公共生活中共同受到广 泛影响，具有不可分性，与公共利益密切相关的一 些公共性社会问题。公共性则是公共问题与社会问 题相区别的最本质、最为内在的特性。,(3)公共问题的概念,公共政策问题的发现与提出的途径有： （1）公共组织在公共管理过程中发现问题的存 在，并加以注意。 （2）各利益集团通过政治途径反映问题。 （3）部分公民、民间组织或媒体，通过呼吁或 请愿的方式提出问题，引起有关公共决策

13、机构的关 注。 （4）专家、学者通过发表学术研究论文的方式 提出社会问题和解决这些问题的建议。,2公共政策问题的发现与提出,公共政策议程就是将公共政策问题列入公共部门 的议事日程，公共部门通过讨论，将其纳入公共决 策阶段的过程。议程设置是指对各种议题依重要性 进行排序。,（二）公共政策议程设置,（1）公共问题的性质。是否是影响较大、涉 及面较广的公共问题。影响程度是否大。是否 是社会公众普遍关心、强烈要求解决的问题。是 否属于政府职权范围且有能力解决的问题。,1影响公共问题进入议程的因素,（2）政治领导的考虑（价值观、利益偏好、权 力斗争等）或政府对待公共问题的态度。 扼阻：又称“反向决策”、

14、“偏袒性决定” 。 放任：即不作为。 鼓励：政府协助界定问题，鼓励把问题具体化。 促成：政府主动纳入政策议程，并设法解决 。,1影响公共问题进入议程的因素,（3）利益团体的影响（利益团体的数量和组织 程度、能量）。一些公共问题之所以能够进入公共 政策议程，是因为各利益集团通过对公共决策部门 的影响的结果。一般而言，利益集团的力量越强 大，它要求解决的公共问题越有可能进入公共政策 议程。,1影响公共问题进入议程的因素,以出租车涨价为例：,1影响公共问题进入议程的因素,（4）危机或特殊意外事故、社会运动。,谁把孩子们赶上了马路,2005年11月14日早晨5时40分，沁源县第二中学组 织全校初二、初

15、三13个班的900多名学生来到汾屯公路 上跑操，学生们跑到汾屯公路118公里+206米处，在公 路上调头返回。前面12个班都调头返回去了，尾随其后 的初三121班转弯时，一辆车号为晋D13513的东风带挂 大货车突然碾压过来，在一片惊呼和惨叫声中，学生们 纷纷倒地。东风带挂车“扫”倒一大片学生后，撞断路边 的大树又驶上公路斜横在路上才停了下来。当场有18人 死亡，21人受伤，其中班主任老师姜华也在此次事故中 丧生。,案例,（5）传媒的大量报导。 （6）国际形势的影响。 （7）环境因素。,1影响公共问题进入议程的因素,2003年3月20日，湖北青年孙志刚因未带证件，在 广州收容所被打致死。3月底

16、，一位在北京学传媒的 研究生在著名BBS 提供网站“西祠胡同”的“桃花坞” 讨论区公布了这个消息。“桃花坞”是全国各地媒体 从业者聚集的地方。这则消息于是引起了南方都 市报深度报道记者陈峰的注意。陈峰与他的同事 在采访孙志刚的亲属和有关部门以后，于4月25日率 先在报纸上对此案进行了揭露。其后，别的媒体纷 纷转载。更重要的是，当时中国互联网已拥有近 7000万网民，孙志刚事件在网络上引起了强烈反,孙志刚被打致死案,案例,响。在网络普及以前，广州地区的报纸就曾对“收容 遣送事件”作过一些调查性或揭露性的报导，仅在 2000年至2001年两年间，这样的报导就有6则之多， 但都没有引起太大的反响。如果这次的孙志刚被打致 死案没有网民的推波助澜，这个事件也许会像以前一 样很快风平浪静。然而，借助网络的威力，这个事件 导致舆论哗然，形成强大而持续的民意压力，并最终 推动政府于2003年6月20日废止了实行多年的收容遣 送制度。,案例,2政策议程建立模式,王绍光（1954年生，政治学博士，