区域经济学第八章

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1、第八章 区域政策,第一节 区域政策的基本问题 一、区域政策的含义 区域政策是指中央政府或地方政府旨在改善一国范围或管辖范围内经济活动的地理分布和解决区域发展中存在的种种问题的所有公共干预行为。它有三方面的含义和3个层次。 二、区域政策的特点 1、有限性 2、系统性 3、阶段性,区域经济政策的必要性：,（1）生产要素的不完全流动性 （2）商品的不完全流动性 （3）经济活动的不完全可分性,三、区域政策的形成,1、区域政策形成的客观基础 制定区域政策，必须考虑区际差异形成的主要因素。影响区际差异的因素，基本上可以分为固定因素、变动因素和集聚因素三大类。,2、区域政策的形成背景 由于市场的不完全性和信

2、息的不对称性，使市场机制不能有效发挥作用。 首先，由于许多企业和公共部门的工资是参照全国基数谈判确定的，不易受供需情况的影响，市场机制没有运作空间，无法对区域劳动力市场施加影响，因而区域间失业率的差距不能充分反映在区域间工资水平的差距上。,其次，迁移涉及成本，其中包括物质成本，如搬迁费用，也包括精神成本 再次，房屋市场的结构及运作也会对劳动力的流动造成一些障碍。 3、区域政策的产生 区域政策最早产生于实行计划经济体制的苏联 19291932年西方资本主义国家空前的经济危机，是西方区域政策产生的转折点 50年代以后，发展中国家纷纷独立，迫切需要发展经济。,但是，发展中国家市场机制不健全，政府对经

3、济生活的干预较强，为了加快实现工业化，往往实行一些倾斜的区域政策，即通过制定区域政策，促进一些地区优先发展。 如我国建国初期的均衡化发展政策和改革开放以后的沿海开放政策、沿边开放政策和沿江、沿线开放政策以及开发区、高新技术产业开发区政策等。,第二节 区域政策的目标和手段,一、区域政策目标的界定 （一）区域政策的总目标 区域政策的总目标是追求经济效率和社会公平的最大化。追求效率目标就是在发展国民经济过程中，通过资源的空间有效配置，旨在取得最佳经济效益，实现区域经济的迅速发展，从而增强整个国家的经济实力。 经济效率与社会公平之间是既矛盾又统一的辩证关系，在经济发展的不同阶段，二者的关系又不尽相同。

4、,最终目标是实现宏观经济的最终目标，即：经济增长、充分就业、物价稳定、国际收支平衡。 直接目标：是实现区域经济的协调发展，形成各具特色的区域经济，从而逐步缩小地区发展差距，最终达到共同富裕。即：实现区域经济增长、区域分工协作及区域经济的协调发展。,区域经济协调发展： 1、区域经济均衡与非均衡发展目标 2、我国现阶段的选择：区域经济的协调发展 直接目标 最终目标,区域经济增长 区域分工协作 区域经济协作发展,经济增长 物价稳定 充分就业 国际收支平衡,（二）区域政策的子目标,不同的国家和地区，针对不同的区域问题，区域政策的子目标往往不尽相同，总的来说可以分为4类，即经济目标、社会目标、生态目标和

5、政治目标，每一类子目标又可以分为若干种类的具体目标。,二、区域政策手段 （一）区域财政政策手段 1、实行累进税制政策 ，即对不同的收入水平按不同的税率增税，如我国个人工资、薪金所得税实行九级超额累进税率，这样能够对高收入与低收入地区的差距起到自动调节作用。,2、税收优惠政策 ，即对问题区域或鼓励发展的地区在税收方面给予优惠，具体手段有减免税收、出口退税、税收返还、加速折旧等。 3、财政补贴政策 ，在一些国家，只要地方财政收入低于某一水平的地区，就可以从中央政府得到相应数额的财政补贴。有些国家还对地处边远、经济特别落后的地区进行财政补贴。,4、财政平衡政策 ，财政平衡政策是中央同各级地方政府间通

6、过采取一些手段来平衡各地区的财政力量，从而达到保障各地区生活水平相对平衡的目标。 5、政府采购政策，这一手段主要通过两条途径来实现区域政策目标：一是通过分配政府的商品和劳务采购合同，特别是军事订货合同来影响区域经济发展；二是通过分配研究与开发经费来影响地区经济发展。在发达国家，每年用于研究与开发的经费数量相当大，而且研究与开发经费的分配常常是同国家采购合同的分配联系在一起的。,（二）区域金融政策手段,1、投资补助 即政府对在特定地区投资的企业提供补助。按照英国1966年的“工业发展法”，在南威尔士、西南部等援助区的地区投资，可得到相当于工厂设备投资40%的赠款。 2、就业补助 即政府对在特定地

7、区就业的人员提供补助。 1977年，意大利政府在南方落后地区的社会保险补贴就达10亿美元。,3、优惠贷款 资本价格在决定投资量方面起重要作用，优惠贷款就是要降低资本的价格。 4、培育区域资本市场 在一些地区培育资本市场，进行内部积累、横向集中和社会化控制等资本运营，促进区域经济的发展。,（三）区域投资政策,区域投资政策，是指中央政府利用其在基础设施及生产性项目建设上的投资决策权，选择一部分地区作为基础设施及生产性项目建设的重点投资地区，通过其所属的投资机构注入建设资金来促进这些特定地区的经济发展。,在发展中国家或计划经济国家，中央政府的投资决策权较强，因此常运用区域投资政策来促进特定地区的经济

8、发展。 在市场经济国家，中央政府的投资决策权较小，生产性项目建设所需资金一般都来自私人机构，基础设施建设所需资金来自财政支出的也只占很少一部分，因此较少地运用区域投资政策手段。,（四）区域产业政策,区域产业政策是一些国家的中央政府为实现其对产业活动的投资和经营的控制而采取的一项区域政策，其目的是要形成符合中央政府愿望的地区产业分工格局。 是由国家根据区域分工和整个国民经济发展的需要所采取的调节和控制产业的空间结构 配置的方式和手段，是运用一定的政策手段，引导和影响产业的区域分工与协作，使资源在空间上合理配置的一套政策体系。 苏联对区域产业政策手段运用最为纯熟。,区域产业政策：在掌握各个区域的区

9、情、经济发展水平和所处的发展阶段的基础上，规划每一个区域产业结构逐步演进提高的目标和对策，确定各阶段重点发展的主导产业，实现区域资源的重点的分配和合理配置，从而引导区域经济不断向新的深度和广度发展。它分为： 1、区域产业结构政策2、区域产业组织政策（在新制度经济学中，组织既可以被理解为一类制度安排；又可以是D 诺斯意义上的组织：行动集团。正如诺斯和托马斯在西方世界的兴起所说：有效率的经济组织是经济增长的关键 3 、区域产业布局政策 4 、区域产业技术政策 它们都是区域产业政策体系的重要组成部分。,（五）区域法律政策手段,许多国家通过立法手段，使区域财政政策、区域金融政策、区域投资政策等手段的实

10、施有法可依。 西方国家常采用此种手段。英国在1933年颁布了特别地区（发展与改善法），这是第一个针对区域问题的立法，旨在解决巨大的区际失业差异。美国在20世纪60年代颁布了一系列法案，如“地区再开发法案”、“人力发展和训练法案”、“加速公共工程法案”、“经济机会法案”、“公共工程与经济开发法案”和“阿巴拉契亚区域开发法案”等，以促进问题的区域的经济发展。,第三节 区域政策效应及其评价,一、区域政策效应的基本含义 关于区域政策效应，目前学术界还未形成一致的定义，归纳起来大致有以下5种观点： 区域政策效应是实际国民生产总值增长的最大化程度； 以最小的社会成本实现一定量的区域政策目标； 受援地区实行

11、区域政策后，导致更大的区域产出和区域就业； 区域政策目标是否实现及其实现程度； 区域政策成本和区域政策效益的比较。,二、区域政策效应评价的程序,（一）问题分析 区域政策的制定和实施，主要是为了解决业已产生或将要产生的区域问题。 区域问题分析应包括区域问题类型、特点、性质、范围、成因、程度和对国家及地区未来社会经济发展的影响等多方面内容,（二）区域政策目标的确定 区域政策的目标是制定区域政策的起点和终点，同时也是区域政策效应评估的依据、标准和工具。确定区域政策目标应注意以下几个方面： 1、针对性，即针对要解决的区域问题类型、性质和特点； 2、可行性，即要考虑解决区域问题的各种客观条件和能力；,3

12、、多样性，即要从解决区域问题，促进地区间协调、国家及地区社会经济持续发展等多方面来考虑其目标的设计，建立包括社会、经济、政治、环境、资源等在内的目标体系； 4、直观性，即将区域政策目标尽可能地细化和量化，使其直观明了； 5、阶段性，即要考虑实现区域政策目标的前提条件和所需要的时间，明确短期、中期和长期目标。,（三）区域政策手段设计,区域政策手段设计主要是设计实现区域政策目标的具体政策措施。在区域政策手段设计过程中，应注意以下几个方面： 1、要有很强的针对性，即必须根据要解决的区域问题和所确定的目标提出区域政策手段； 2、应尽可能多设计几套方案，供评价和择优； 3、应注意多种区域政策手段之间的关

13、系；,4、要与国家宏观经济政策相衔接，不能成为“政策孤岛”； 5、应尽可能细化和有数量说明，如财政转移支付，除应对转移支付方向和途径进行设计外，还应包括对转移支付的力度和水平等方面进行“数量方案”设计。,（四）事前评价 事前评价是对已设计的若干区域政策手段在未来实施过程中的可能结果和效益进行系统评价和综合分析，主要内容包括： 1、对影响区域政策手段实施的各种条件和因素进行分析和预测； 2、根据区域政策目标，确定出评价指标（或指标体系）和评价标准； 3、对影响区域政策投入产出的有关信息、资料进行收集和处理，选择和确定有关评价参数值；,4、根据评价的对象、条件和要求，选择并确定评价方法； 5、对区

14、域政策手段的投入产出的项目构成进行分解和估算，用一定的评价方法对区域政策未来实施过程中的可能结果和效益进行评估和分析； 6、根据评价分析结果的具体情况，或提出较好的方案供有关部门抉择，或重复上述各项工作，如对问题、目标、手段等再分析、确定和设计，并进行重新评价。,（五）区域政策方案的选择与实施,政策选择，是政策制定部门与决策者根据存在的区域问题、区域政策目标、区域政策方案及其评估报告，综合考虑和全面衡量各方面的情况及条件，如征求各地区和各部门对区域政策方案的意见并将其综合等，对未来推出的区域政策方案做出选择。 在实施过程中，应注意政策手段的稳定性和灵活性相结合。,（六）事后评价 每一项区域政策

15、都有一个有效期，当有效期结束时，应对其实施背景、条件、结果和效益等再进行系统评价和综合分析，并将其与预期结果和效益进行比较：如果与预期效果和效益相吻合，说明该区域政策是成功的；如果不吻合，则要做具体分析，如果是区域客观条件发生了变化，应根据变化了的情况调整或重新制定和实施区域政策。,三、区域政策的评价方法,在区域政策效应的评价过程中，可以采用定性与定量分析相结合的方法，具体方法包括间接评价法、部分评价法和综合评价法。 间接评价法是用简单的统计技术分析实行区域政策时期与不实行区域政策时期特定指标的变化来表示区域政策效应。由于采用的标准不同，间接评价法又可分为劳动力标准评价法、资本标准评价法、环境

16、和社会福利标准评价法。,部分评价法与间接评价法的区别是将区域政策对一个或几个指标的影响分离出来。 一般选择受援地区的就业增长、工业迁移、工业建筑物的数量与分布以及工业投资水平等指标。 综合评价法是对各种区域政策手段的全部成本与利益进行全面的综合分析，这种分析有利于事前选择最佳的行动与事后对以前的政策手段及其组成部分的效率进行评价。,常用的综合评价法有两种： 一种是评价区域政策的成本与效益； 另一种是估计政策的总资源成本，即通常所说的区域政策分配效应。,第四节 国内外区域政策的实践,一、国外区域政策的经验和教训 （一）英国的区域政策 英国自1920年起就开始制定和实施区域政策，其目标可以归纳为：（1）可接受的区域失业水平；（2）可接受的区域收入水平；（3）减少收入过分集中和跨区就业；（4）可接受的人口区域间流动水平；（5）地区自我支撑的经济增长；（6）降低人口拥挤度。,（二）美国的区域政策,美国区域政策的目标主要是促进落后地区的自我发展，缩小收入水平、生活水平、失业率等在空间上的差异，并非单纯的就业指标。 多采取间接的财政政策