《宏观政策效益评估绩效审计的延伸与扩展》由会员分享，可在线阅读，更多相关《宏观政策效益评估绩效审计的延伸与扩展（4页珍藏版）》请在金锄头文库上搜索。
1、宏观政策效益评估：绩效审计的延伸与扩展基于“免疫系统”理论的分析夏敏（审计署广州特派办）【时间:2009年12月08日】【来源:夏敏（审计署广州特派办）】【字号：大 中 小】自阿瑟.肯特1948 年在美国内部审计师杂志发表经营审计一文至今的50 多年里,一些国际组织、国家审计机关和学者,从不同角度将绩效审计称之为“业务审计”、“业绩审计”、“管理审计”、“货币价值审计”、“综合审计”、“经济审计”、“效率审计”、“效果审计”、“制度审计”、“经营审计”、“3E 审计”、“衡工量值审计”、“经济效益审计”、“社会效益审计”等等（刘家义，2004）。上述归纳表述虽然各异,但国外学者、机构大多强调的
2、是“3E”即经济性、效率性和效果性,我国学者大多强调的是“经济效益”即资金使用效益。虽然已有一些学者指出，绩效审计应当关注宏观效益（张立民，2005；吕培俭和罗进新，2005），应关注对政府绩效的评估（温美琴和胡贵安，2007）。但我国绩效审计主要还是侧重于对财政财务资金使用效益的审查和监督（雷达，2004）。对于政府公共部门的绩效审计, 目前尚没有一个全国性的法律规范, 既没有绩效审计方面的指标评价标准, 也没有绩效审计方面的准则性质的可操作性指导文件。1994年审计法第二条第三款只是原则性地规定审计机关对“ 财政收支或者财务收支的真实、合法和效益, 依法进行审计监督” , 在2006年修订
3、时仅在第一条中增加“ 提高财政资金使用效益”的提法, 但绩效审计的法律授权实属不够充分（温美琴和胡贵安，2007）。本文基于国家审计的“免疫系统”理论，我们认为绩效审计不仅仅要关注财政财务资金使用效益，绩效审计必须扩展与延伸到对宏观政策的效益评估。具体来说，本文主要分析研究以下几个问题：（1）为什么绩效审计必须延伸、扩展到针对宏观政策的效益评估；（2）对宏观政策进行绩效审计与效益评估的作用；（3）如何对宏观政策进行绩效审计与效益评估。一、效益审计必须关注宏观政策的绩效审计与效益评估审计的本质就是“免疫”，审计机关作为一个“免疫系统”，应当具有预防、揭示、抵御经济运行中的各种矛盾和各种病害的功能
4、（刘家义，2008）。审计要发挥保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能，这是因为审计监督是一个国家政治制度不可缺少的组成部分，它既是民主法治的产物，也是推进民主法治的重要手段，是维护国家经济安全的重要工具。基于“免疫系统”理论，我们认为，效益审计必须关注宏观政策的效益评估，这是因为：（1）更好地了解、评估、预测经济运行中存在的缺陷、问题与风险作为经济系统的“免疫系统”，国家审计应当尽快了解、评估、预测经济运行中存在的缺陷、问题与风险，才有可能真正意义上成为经济运行的“免疫系统”，从而健全制度，保护国家经济安全。那么审计应如何尽快了解、评估、预测经济运行中存在的缺陷、问题与风险呢？经济运行中
5、存在的缺陷、问题与风险，可能是潜伏在微观层面的，微观层面的诸多问题共同构成了经济运行的缺陷、问题与风险。这些微观层面的问题包括官员的腐败，某些政府部门和监管部门效益与效率的低下，企业效率的低下等等。这就要求国家审计加强对领导干部的经济责任审计，加强对某些项目、某些单位的效益审计。经济运行中存在的缺陷、问题与风险，更有可能潜伏在宏观层面，这就要求审计机关更应当从宏观层面，去了解、评估、预测经济运行中存在的缺陷、问题与风险，真正发挥“免疫系统”的功能。例如，随着金融风暴席卷全球，金融风暴对我国经济发展也带来了很大的影响和冲击。在这种背景下，党中央、国务院果断决策，采取有力措施，提出了“保增长、扩内
6、需、调结构、重民生”的宏观政策目标，以及一系列相应的措施，明确今年经济工作的首要任务是保持经济平稳较快发展。在这种背景下，审计机关要发挥保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能，就必须以维护人民群众的根本利益为目标，以维护国家经济安全、保障国家利益、推进民主法治、促进经济社会全面协调可持续发展作为首要任务。具体来说，就是要加大查处重大违法违规和经济犯罪问题的力度，促进反腐倡廉建设，强化对权力的监督和制约；在此基础上，加强对宏观政策的绩效审计与效益评估，促进提高政府绩效管理水平提高，更好地维护人民群众的根本利益。我们认为，唯有加强对宏观政策的绩效审计与效益评估，才能更好地维护国家经济安全、保障
7、国家利益，更好地维护人民群众的根本利益。这是因为宏观政策的执行效果、效益，直接影响经济系统的运行状况，直接影响了广大人民的利益；宏观政策的执行效果、效益直接影响到国家经济安全 。（2）“突出重点”是“免疫系统”应对风险的一种策略和方法“突出重点”是审计工作的重要原则，也是国家审计作为“免疫系统”应对风险的一种策略和方法（刘家义，2008）。一个国家和一个人一样，时刻都会面临很多的问题，审计工作不仅要有敏感性，更要有判断力，要在纷繁复杂的情况下，分出轻重缓急，分出先后顺序，找到那些对全局、对未来有根本性影响、有重大危害的突破口，直奔主题、釜底抽薪。所以说，“突出重点”，表面看是审计任务安排层面的
8、工作要求，但实际上体现“免疫系统”对风险的判断和应对。我国当前的经济工作有许多热点与重点，这给审计工作提出了更多更高的要求。例如，汶川大地震后，审计机关对救灾资金进行了全过程的跟踪审计；又如舆论普遍认为，对拉动内需的“4万亿”投资，也应当采取全过程的跟踪审计 。这一方面体现了广大人民群众对国家审计部门的信任，另一方面也增加了审计工作的难度。在审计人员、审计经费有限的条件下，如何才能完成党中央、国务院交给审计机关的任务，如何才能不辜负广大人民群众对国家审计部门的信任呢？此时，唯有“突出重点”，才能解决以上矛盾。考虑到宏观效益比微观效益范围大、层次高，体现了全国人民的利益，涵盖了个体、局部的利益，
9、因此，讲求宏观效益对于我国社会主义建设具有重要意义，审计机关不仅仅要在具体的效益审计中注重宏观效益，还应当将审计重点突出在宏观政策的效益审计方面。（3）经济运行系统中，缺乏对宏观政策的效益评估从社会分工看，作为一个国家，也必须有一个“免疫系统”来保护它的健康、安全。如果没有这样的“免疫系统”，经济社会发展就会面临诸多困难，甚至陷入停顿。按照系统论的原理和实践反复证明的结果，构成系统的任一子系统的存在和发展，均在于其能够较好地满足某一方面特定的社会分工的需求。因此，在一个国家的政治制度体系中，任何机构和任何系统都有经济社会发展赋予其自身的特定的功能，如财政、金融系统的主要功能就是实施财政、金融决
10、策和管理权。同理，预防、揭示、抵御经济运行中的各种矛盾和各种病害的功能，历史地落到了专门的监督机构审计机关的头上（刘家义，2008）。随着我国经济社会发展, 转变政府职能, 提高政府绩效, 强化政府责任, 成为建设社会主义法治国家的客观要求, 政府绩效评估应运而生（温美琴和胡贵安，2007）。然而，在我国经济系统中，尚无一个明确的单位部门负责对政府绩效的评估，尤其是负责对宏观政策的评估 。审计机关虽然承担着对财政财务资金进行审计监督的职责。然而，从立法上，审计法等相关法律并未并未充分给予审计机关对宏观政策进行绩效评估的权限；从实践中，审计机关也未充分重视对宏观政策的绩效审计。统计部门虽然能报告
11、出国家、地区GDP的经济指标，但没有单位能告诉我们：宏观政策执行效果如何，是否能达到、或超过预期目标，尚存哪些需要改进的地方等等。这一矛盾在我国经济结构性调整和经济增长方式转变的背景下，显得日益突出 。虽然已有部分地区展开了对政府相关政策的绩效评估 ，但针对全国范围的宏观政策绩效审计，尚不多见。二、对宏观政策进行绩效审计与效益评估的作用审计作为经济运行的“免疫系统”，应当具有预防、揭示、抵御经济运行中的各种矛盾和各种病害的功能（刘家义，2008）。因此，对宏观政策进行绩效审计与效益评估的作用也体现在预防、揭示、抵御经济运行中的各种矛盾和各种病害方面。具体来说，其作用包括：（1）追踪、反馈宏观政
12、策的运行效果，预防和揭示经济运行中的各种矛盾宏观政策的绩效与效益，会对我国经济安全产生直接影响。实际上，无论是粮食安全、能源安全、经济发展速度、通货膨胀率、社会就业情况、国有资产流失、金融安全等影响国家经济安全的国内经济因素，还是国际收支情况、债务负担情况、对外贸的依存度等影响国家经济安全的国外经济因素，以及这些因素是否会危及国家经济安全，都与相关的宏观政策有关。因此，宏观政策的绩效与效益必然会影响国家经济的绩效与效益，从而对国家经济安全产生影响。这就要求代表着广大人民根本利益的政府应审时度势地采取相应的宏观决策和措施，以确保国民经济持续快速健康发展，确保国家经济安全。审计机关通过对政府部门宏
13、观经济政策落实的审计调查，能够检查与监督宏观调控政策措施的贯彻及执行结果，及时将发现的问题和有关问题向国家政府反馈，预防和揭示宏观政策执行过程中的各种问题与矛盾，以便政府纠正。在对宏观调控政策和措施进行追踪反馈过程中，审计监督发挥着使其不断改进和完善的作用，促进宏观经济决策落实到位。 随着我国经济体制改革和经济增长方式从粗放型向集约性的转变，国家审计不仅仅应当关注宏观政策执行中的问题，还应关注宏观政策执行成本效益问题。通过对宏观政策的绩效审计与效益评估，揭示经济运行过程中消耗大、成本高、效率低等违背经济效益的问题，为提高经济效益，有的放矢地提出改进的意见，以促进宏观调控政策和措施的进一步完善与
14、发展。（2）抵御经济运行中的各种矛盾，为宏观政策的制定提供决策依据 我国社会主义市场经济体制下的宏观调控，主要由中央银行、财政、计划、工商管理等部门制定和实施，并通过运用货币政策、财政税收政策、产业结构政策和产业组织政策及有关措施来实现。那么宏观政策执行效果如何？这不仅仅可以从是否违反法律法规、是否存在宏观政策实施不力的角度来分析，还应当从宏观政策的效益角度展开分析。审计机关是政府的职能部门，是专司综合性经济监督的，具有得天独厚的条件，能够真实、完整地掌握宏观经济政策执行情况的第一手资料，审计成果实际上就是宏观经济政策执行情况的真实写照。审计机关通过对所掌握的第一手资料进行综合分析，通过对宏观
15、政策的绩效审计与效益评估，对带有普遍性、倾向性的国民经济运行中的弊端，宏观经济调控政策制定的不当和宏观经济调控手段使用的不当等问题提出意见和建议，作为宏观经济政策制定修改的依据，为宏观经济决策服务。在制定宏观经济调控政策和措施过程中，应发挥审计的参谋助手作用 。 三、如何对宏观政策进行绩效审计与效益评估那么应如何对宏观政策进行绩效审计与效益评估呢？我们认为，应当做到：（1）全国“一盘棋”，突出审计重点在保障各地区各部门正常审计工作的同时，应当统筹规划，充分利用现有审计资源，突出审计重点，确保对重大宏观政策的审计监督，在此基础上，完成对重大宏观政策的绩效审计与效益评估。国家和省级审计机关可以统一
16、组织协调，实现审计署、特派办、派出局、地方审计机关等各级审计资源的有机整合，这种方式在汶川地震后抗震救灾款物审计过程中得到了应用，发挥了巨大作用。对于弥补审计人员政策水平、专业能力的不足，一是可以充分借助外部各方面的专家人才的力量，聘请专业人才；二是加强与财政、税务、劳动保障、监察等部门的配合，建立联席工作机制，以形成合力。例如，如果需要对拉动内需的“4万亿”投资进行绩效审计与效益评估，由于这“4万亿”投资涉及中央、不同地区、不同部门、诸多行业，一方面政府在铁路、机场、电站等基础设施上有投入；另一部分资金则投入到节能环保等民生领域，同时扶持中小企业，调动民间资本投资。显然仅仅依靠地方审计部门或某个审计署特派办，不可能很好地完成任务。这就需要审计署统筹规划，在保障各地区各部门正常审计工作的同时，突出重点，
