1契约规制下政府审计“屡审屡犯”问题研究［摘 要］从契约规制视角构建了“屡审屡犯”模型，通过中央政府与各职能部门之间不同的缔约理论模型分析“屡审屡犯”产生的根源、政府审计起作用的路径以及政府采购稳定契约的作用机制后发现，中央政府仅依靠预算机制无法有效规范职能部门的行为，在某些极端情况下职能部门甚至会出现追求高违规收益的现象；在责任追究机制不健全的情况下，政府审计更重要的作用表现在审计结果公告上，通过“声誉机制”起到规范职能部门行为的作用；政府采购起到了专用性投资的作用，稳定了中央政府与职能部门的契约关系 ［关键词］契约规制；屡审屡犯；审计结果公告；政府采购；政府审计 一、 引言 “屡审屡犯”是近年来政府审计遇到的突出问题之一 “屡审屡犯”现象的出现，严重影响了国家财经纪律的规范性和严肃性如何破解“屡审屡犯”的怪圈已成为社会关注的焦点许多审计理论研究者对这一问题都提出了自己独到的见解，如蒋大鸣等提出在财政审计“协同论”理念下，针对相关部门，通过财政审计建立健全完善的内部控制制度，可以逐步缓解财政审计中“屡审屡犯、屡犯屡审”的问题［1］ 欧阳华生等通过对预算执行审计的实证分析，认为体制缺陷是“屡审屡犯”问题的制度性障碍，解决“屡审屡犯”问题应从弥补体制缺陷开始［2］ 。
齐兴利从发挥“免疫系统”功能的角度提出“免疫系统”的预防作用能够改变“屡审屡犯、屡犯屡审”的恶性循环状态［3］ 尽管以上研究对解决我国“屡审屡犯”的问题均有建设性，但却没有从制度上分析和探究“屡审屡犯”的机理和根源刘家义审计长曾指出“屡审屡犯”是制度性的问题① ，因此本文拟从契约规制视角来研究“屡审屡犯” ，以期为解决这一问题提供新的思路本质上讲，政府各职能部门在政府组织机构中各有分工，具有不同的职能，并通过中央政府划拨的预算资金行使职能财政预算机制是职能部门与中央政府的经济联结点，预算机制作用的发挥是依靠《中华人民共和国预算法》 （简称《预算法》 ）保障的但是，保证职能部门合规使用财政资金仅有《预算法》是不够的，还必须使用行政手段干预，即设立政府审计部门，通过政府审计对预算执行进行监督以此为基础，本文从契约规制的视角构建相应的治理模型，在中央政府和职能部门重复交易② 的基础上分析不同情况下中央政府与职能部门缔约的博弈过程及特征，探寻“屡审屡犯”问题的根源、政府审计的作用路径以及解决“屡审屡犯”的其他机制 二、 “屡审屡犯”问题的基础契约规制模型 本文假设在经济中有一个中央政府和一个职能部门，他们之间存在一个纵向关系，为了缔约模型的简单化，假设纵向关系由中央政府、职能部门和财政资金构成，且风险中性。
每个阶段初，预算审核通过后，职能部门运用财政预算资金行使自己的职能，该职能对中央政府有专用性价值，但也可违规使用财政资金实现其他的用途很明显，合规使用财政资金产生的收益属于中央政府，违规使用财政资金产生的收益属于职能部门，且合规使用财政资金产生的中央政府收益要高于违规使用财政资金的职能部门收益 职能部门在每个阶段选择一个行动向量a=(a1,a2,a3,…,an)T ，成本为c(a) ，在行动中合规使用财政资金的中央政府收益为Q ，2违规使用财政资金的职能部门收益为G 而且，对中央政府来说，其收益可能较高，为QH ，也可能较低，为QL 由于违规使用财政资金有多种形式，产生的价值也有高低之分，假设QH ＞QL ＞GH ＞GL 这一假设是合理的，因为违规使用财政资金产生最高的收益不可能比合规使用财政资金的最低收益高职能部门行为影响收益高低的实现：实现QH 的可能性为q(a) ，实现QL 的可能性为1-q(a) ；实现GH 的可能性为p(a) ，实现GL 的可能性为1-p(a) 若给定职能部门的行动，使用财政资金实现收益则是有条件的。
假设c(0)=0，p(0)=0，q(0)=0 ，即职能部门不行动，没有成本也没有机会实现收益，令ΔQ=QH-QL ；ΔG=GH-GL 令中央政府满意的职能部门最优行动a* 须满足下式的最大化，即扣除行动成本之后的预期收益 S*=QL+q(a*)ΔQ-c(a*) 有一个关键的因素影响职能部门的行动选择，即财政资金使用的独立性如果职能部门独立拥有财政资金使用的权力，他们可以和中央政府进行讨价还价我们知道，尽管中央政府与职能部门在政治上有从属关系，但预算审核通过后，预算资金的使用就具有相对的独立性因此，本文假设行动a 只有职能部门自己知道，是不可观察的变量，行动（也包含外部条件变量）是契约的状态依存变量，是不可能外部执行的此外，中央政府和职能部门都能观察到实现了的Q 和 G 为了简化问题，假设职能部门的行动由两种行动构成：a=(a1,a2)T ，生产可能性函 数 q(a)和 p(a)分别是：q(a)=q1a1+q2a2 ；p(a)=p1a1+p2a2 其中，q1,q2,a1,a2≥0 这包含两个基本情况：（1）单维度的努力（q2=p2=0 ） ，增加违规使用财政资金的高价值(GH) 的努力，也增加对中央政府而言的高价值（QH ）的可能性；（2）多任务努力（q2=p1=0 ） 。
在这里，职能部门需付出较大成本影响价值G ，且这时对Q 没有效应，因此会严格减少总合作剩余 三、 预算机制的契约理论模型 （一） 构架描述 首先假设不存在审计监督，以“中央政府+预算机制+职能部门”为基本构架以预算关系联结的中央政府和职能部门是通过政府预算机制的契约方式工作的，尽管他们之间在政治上具有较强的依附性，但在经济上具有相对的独立性，一般职能部门的财政预算通过审核后，预算资金的使用权也是很明确的在预算执行过程中，职能部门只要按照预算约定的事项使用财政资金，中央政府则很少干预职能部门因此，职能部门在财政资金的使用上具有较大的独立性，而这种独立性使得该模式下公共租金耗费很低但是，这种模式所依托的仅仅是年度预算年度预算即为短期契约，这种契约期限短，容易发生变化，因而职能部门的调整较为频繁由于违约收益经常高于违约成本，职能部门极易发生违规使用财政资金的现象短期契约的特征决定了这种模式的不稳定性和履约的风险性由于有限理性，职能部门不可能预计到每年度将要发生的所有事项，财政年度预算束缚了职能部门的行动中央政府如果在预算执行过程中进行跟踪监督，就会产生较高的监督成本另外，当前财政预算机制中事权与财权不对称，预算安排不足，这使一些部门以较小的财权承担过多的事权，财力十分困难，违法违规不得已而3为之［4］ 。
因此，目前的预算机制较难约束职能部门的违规行为 （二） 治理机制 该构架的治理机制是预算在这样的契约关系中，主体双方的目标函数往往并不完全一致，在信息不对称的情况下，如果一方受机会主义行为驱使，就容易产生败德行为，这就决定了双方契约关系具有很高的内在风险性预算编制经过审核后会形成新的委托代理关系，中央政府的目的就在于控制行政成本，提高行政质量，增强财政资金使用的绩效职能部门具有财政资金的使用权，可能会更多地考虑代理人的利益，在这种情况下违规使用财政资金的现象就会出现 基于前文的理论分析，职能部门在预算审核通过后可以选择合规使用财政资金，也可以选择违规使用资金，在预算契约下中央政府和职能部门进行纳什谈判：中央政府承诺在预算中包含职能部门违规使用财政资金的收益Gj ，以便中央获得合规使用资金的收益Qi 如中央政府承诺为职能部门建新办公楼，以便职能部门不挪用财政资金私建办公楼 ，这样中央政府实际收益为Qi-Gj2 职能部门得到的收益Qi+Gj2-c(a) ，职能部门选择行动aψ 当 ΔQ=0 时，中央政府不能从职能部门的努力中受益，因而最佳努力水平为零，但职能部门将扩展努力水平影响Gj ，因为Gj 的大小影响到职能部门与中央政府的纳什谈判结果的收益大小。
当 ΔG 和 ΔQ 都为负时，职能部门可能会选择一种错误的行动：在增加收益G 上付出更大的努力水平，即便这种努力对Q 没有影响预算执行后，中央政府的总收益为：Qi-Qi+Gj2=Qi-Gj2 我们用一个模型来反映该类契约的运行机制职能部门按照契约规定使用预算资金，其成本为ζ ，且获得由中央政府支付的收益Φ ，而中央政府得到高收益和低收益的概率分别是q(a) 和 1-q(a) ，中央政府获得收益为：ER1= ［1-q(a)］QL+q(a)QH-Φ 职能部门违规使用预算资金，ω 为违规使用成本，且职能部门获得高收益和低收益的概率分别是p(a) 和 1-p(a) ，那么职能部门获得违规收益为：ER2= ［1-p(a)］GL+p(a)GH-ω 由于监督成本过高，职能部门在资金使用上具有独立性假设中央政府和职能部门都能观测到违规事实，中央政府面对职能部门的违规行动也有两种选择：一是接受违规使用财政资金的事实，职能部门的收益为ER2 ，中央 政府收益为 0二是追究责任，没收职能部门的违规收益，职能部门收益变为-ω ，但追究责任是有成本的，记为υ 。
由于没收职能部门的违规收益并没有增加中央政府的收益，因此追究责任时，中央收益 图 1 预算契约治理机制的模型 为-υ ER1 和 ER2 都是期望收益我们假定无论合规使用资金还是违规使用资金都会出现两种情况，即付出较大的努力得到较大的收益，或者付出较小的努力得到较小的收益如图 1 所示 追究责任是一个严格劣势策略，我们可以不考虑它当ER1 ＞0，Φ-ζ＞ER2 时，职能部门合规使用资金是博弈均衡的结果当ER1 ＜0，Φ-ζ ＜ER2 时，职能部门违规使用资金且不追究责任是博弈均衡的结果其他情况则不存在博弈均衡以上两种情况较难保证，这说明职能部门和中央政府的预算契约关系不稳定由此，审计监督作为契约的补充的组织4形式便会产生 四、 审计监督下的预算契约理论模型 （一） 架构描述 审计监督下的预算执行方式是：职能部门先根据年度的预计支出编制预算，中央政府对此进行审核，职能部门按照审核通过的预算额度使用财政资金，然后由审计部门进行预算执行审计，并对审计结果进行公告 在政府的长期治理过程中， “屡审屡犯”问题已由一次博弈演化为重复博弈我们考察在契约履行的第m 个阶段职能部门是否会选择违约。
职能部门选择违约的当期收益为R ，但是在以后的各阶段，职能部门会以概率θ 丧失中央政府的信任，其损失是各期损 失 θ×(Φ-ζ)的贴现值之和PV=∑θ×(Φ-ζ)(1+β)t （β 为时间贴现率） 只要θ 足够大、 β 足够小，一定有PV ＞R ，违约的成本大于收益权衡利弊，职能部门会选择守约这种思想在俗定理中得到了体现 （二） 治理机制 Kreps（克雷普斯）认为俗定理是“声誉机制”作用的结果他指出，在不确定条件下声誉是极其重要的个体愿意和具有良好声誉的主体进行交往［5］ 因此，声誉好的职能部门在政治与经济利益的满足上都会得到中央政府的特别照顾如果职能部门选择违约，其声誉价值就会迅速下降，此后的较长时期内职能部门都要承担因此带来的损失在重复博弈情况下，职能部门一般会选择守约，至于建立声誉所花费的代价，则可以从中央政府那里得到弥补 因此，在责任追究机制缺失的情况下，目前政府审计的重要治理机制是审计结果公告制度，但它会影响到职能部门的声誉我们可以运用数学模型来刻画审计在抑制职能部门机会主义行为方面的作用假设中央政府通过审计结果公告形成信息共享机制，每个职能部门的行动都能被其他职能部门所了解。
由此，审计部门最重要。