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1、福建省财政支出绩效评价操作指南第一章 引言1.1背景2009年6月，财政部发布了财政支出绩效评价管理暂行办法（财预200976号），2011年4月财政部重新修订了财政支出绩效评价管理暂行办法（财预2011285号，以下简称办法），我省也相应重新修订下发了福建省财政支出绩效评价管理暂行办法（闽财评20114号）。办法对绩效评价的实施和管理提出了明确要求，对绩效评价涉及的各方职责、评价内容、评价指标的确定、评价方法、实施程序、报告撰写和评价结果应用作出了原则性的规定。当前我省绩效评价工作已全面展开，自评和重点评价工作不断深入，需要更为具体可操作性的工作指导。为此，福建省财政厅根据财政部办法和福建省
2、财政支出绩效评价管理暂行办法等文件，在绩效评价实践的基础上，组织编写了福建省财政支出绩效评价操作指南（以下简称指南）。1.2 目的本指南旨在为全省各级政府部门和评价人员开展财政支出绩效评价提供具体操作指导，以帮助他们更好地理解、管理和实施评价活动，提高评价的规范性和质量。本指南有3个主要目的：一是帮助各级政府部门管理人员、项目实施人员和评价人员更好地理解并掌握财政支出绩效评价的基本概念、一般原则、方法及其他相关知识；二是帮助各级政府部门有效地开展财政支出绩效评价工作，并对绩效评价进行质量控制；三是指导评价人员规范地实施绩效评价，从而提高绩效评价的质量。此外，本指南还可以作为各级各部门建立适合本
3、地、本部门实际的绩效评价体系的重要参考。1.3 内容本指南包括6章内容。第1章是引言，主要说明指南编写的背景、目的、内容及其使用。第2章是绩效评价的基本概念，主要介绍本指南涉及的定义、评价原则、评价要素、方法、标准等。第3章是绩效评价指标体系的设置，主要阐述如何针对项目设置评价指标。第4章是绩效评价的工作流程，介绍绩效评价工作具体实施步骤以及其中需要注意的事项。第5章是评价结果的应用，介绍如何使用评价结果。第6章是绩效评价的质量控制。1.4 使用本指南适用于办法中涉及的财政性资金安排的支出项目。本指南的使用者包括各级财政部门及其他政府部门中负责预算绩效管理的人员、参与财政支出绩效评价的评价人员
4、、咨询专家及其他相关人员。第二章 财政支出绩效评价的基本概念2.1绩效评价的定义财政支出绩效评价（以下简称绩效评价）是指财政部门和预算部门（单位）根据设定的绩效目标，运用科学、合理的绩效评价指标、评价标准和评价方法，对财政支出的经济性、效率性和效益性进行客观、公正的评价。绩效评价涵盖了财政支出的全过程，包括事前（预算申报阶段）评价、事中（预算执行阶段）评价和事后（预算完成阶段）评价。2.2 绩效评价的原则n 科学规范原则。绩效评价应当严格执行规定的程序，按照科学可行的要求，采用定量与定性分析相结合的方法。n 公正公开原则。绩效评价应当符合真实、客观、公正的要求，依法公开并接受监督。n 分级分类
5、原则。绩效评价由各级财政部门、各预算部门根据评价对象的特点分类组织实施。n 绩效相关原则。绩效评价应当针对具体支出及其产出绩效进行，评价结果应清晰反映支出和产出绩效之间的紧密对应关系。2.3 绩效评价要素主体：绩效评价的主体是各级财政部门和各预算部门（单位）。各预算部门（包括主管部门和项目单位）是使用财政资金的主体,因而也是绩效评价的主体。客体：即对象。是各项财政资金，即纳入政府预算管理的资金和纳入部门预算管理的资金，包括预算内、预算外及其他资金。按照预算级次，可分为本级部门预算管理的资金和上级政府对下级政府的转移支付资金。2.4 绩效目标 绩效目标是绩效评价的对象计划在一定期限内达到的产出和
6、效果，由预算部门在申报预算时填报。预算部门年初申报预算时，应当按照规定的要求将绩效目标编入年度预算；执行中申请调整预算的，应当随调整预算一并上报绩效目标。我厅另行制定了绩效目标申报操作指南。2.5 绩效评价标准 绩效评价标准是指衡量财政支出绩效目标完成程度的尺度。评价标准是评价工作的基本准绳和标尺，能够具体将评价对象的好坏、优劣等特征通过量化的方式进行量度，是最后进行评价计分的依据。 评价标准的基本类型：目前财政支出的评价标准一般有计划标准、行业标准、历史标准等。在利用这些标准时，有的是定量标准，有的是定性标准。实际评价中具体选用哪种标准，主要根据评价的目的、对象的特点、评价的环境、信息采集、
7、技术标准的适应范围等条件来确定。 n 计划标准：是指以预先制定的目标、计划、预算、定额等数据作为评价的标准。n 行业标准：是指参照国家公布的行业指标数据制定的评价标准。是以一定行业许多群体的相关指标数据为样本，运用数理统计方法计算和制定出的该行业评价标准。n 历史标准：参照同类指标的历史数据制定的评价标准。是以本地区、本部门、本单位或同类部门、单位、项目的绩效评价指标的历史数据作为样本，运用一定的统计学方法计算出各类指标的平均历史水平作为评价的标准。 没有标准怎么办?要根据具体项目实际情况确定。在实践中，对相关数据汇总后计算平均值，均值以上为优秀或良好；均值以下为合格或不合格。2.6 绩效评价
8、方法 在具体实施财政支出评价过程中应该采用的具体工具和方法，实施评价的过程是各种方法的交叉、综合使用的过程。主要采用成本效益分析法、比较法、因素分析法、最低成本法、公众评判法等 。n 成本效益分析法：又称投入产出法，是指将一定时期内的支出与效益进行对比分析，以评价绩效目标实现程度。该方法适用于成本和收益都能准确计量的财政支出评价，以社会效益为主的支出项目不宜采用此方法。n 比较法：是指通过对绩效目标与实施效果、历史与当期情况、不同部门和地区同类支出的比较，综合分析绩效目标实现程度。 历史比较法：指将相同或类似的财政支出在不同时期的支出效果 进行比较，分析判断绩效的评价方法。 横向比较法：指通过
9、对相同或类似的财政支出在不同地区或不同部门、单位间的支出效果进行比较，分析判断绩效的评价方法。 目标比较法：指通过对财政支出产生的实际效果与预定目标的比较，分析完成目标或未完成目标的原因，从而评价绩效的方法。n 因素分析法：是指通过综合分析影响绩效目标实现、实施效果的内外因素，评价绩效目标实现程度。通过列举所有影响成本与收益的因素，进行全面、综合的分析，从而得出评价结果的方法。n 最低成本法：是指对效益确定却不易计量的多个同类对象的实施成本进行比较，评价绩效目标实现程度。n 公众评判法。是指通过专家评估、公众问卷及抽样调查等对财政支出效果进行评判，评价绩效目标实现程度。公众问卷法：指通过设计不
10、同形式的调查问卷，在一定范围内发放，收集、分析调查问卷，进行评价和判断。在一些公共服务、公共投资项目上可设置目标群体满意度或公众满意度指标来评价绩效。专家评议法：指通过邀请相关领域的专家通过实地勘察、查看项目资料，充分了解掌握项目情况后，根据自己的专业判断，进行评议，得出评价结果的方法。对于无法直接用指标计量其效益的支出项目，可以选择有关专家进行评价。2.7 绩效评价的步骤绩效评价工作步骤是指财政部门或预算部门组织的绩效评价的工作流程，一般分为准备、实施、完成三个阶段，每个步骤的详细内容和程序将在第四章进行阐述。第三章 绩效评价指标体系的设置财政支出绩效评价指标体系是反映财政支出绩效总体现象的
11、特定概念和具体数值，是衡量、监测和评价财政支出经济性、效率性和效益性，揭示财政支出存在问题的重要工具。绩效评价指标体系（见下图）是动态的、可扩充的。财政部门和预算部门（单位）可根据绩效评价工作的开展情况，结合评价对象的特点，按照指标设置的要求，不断完善绩效评价指标体系。图3-1 财政支出绩效评价指标体系评价指标表是我们用来填写评价指标的表格，分为两套表，一套为指标表，该表由绩效目标框架和已有的制度办法设计而来，用作对项目绩效的打分和分析；一套为基础表，即专门针对指标表中的指标获取基础数据，3.1 评价指标绩效评价指标是指衡量绩效目标实现程度的考核工具，是针对关键评价问题而设计的，用来回答关键问
12、题的工具。3.1.1 评价指标应遵循的原则n 相关性原则。应当与绩效目标有直接的联系，能够恰当反映目标的实现程度。n 重要性原则。应当优先使用最具评价对象代表性、最能反映评价要求的核心指标。n 可比性原则。对同类评价对象要设定共性的绩效评价指标，以便于评价结果可以相互比较。n 系统性原则。应当将定量指标与定性指标相结合，系统反映财政支出所产生的社会效益、经济效益、环境效益和可持续影响等。n 经济性原则。应当通俗易懂、简便易行，数据的获得应当考虑现实条件和可操作性，符合成本效益原则。3.1.2 评价指标分类3.1.2.1根据评价内容和设置要求以及指标的适用范围，可分为共性指标和个性指标n 共性指
13、标：共性指标是适用于所有部门的指标。共性指标主要由财政部门确定。具体包括：目标设定、执行程度指标，预算执行情况、资金管理情况、组织管理水平指标等。n 个性指标：个性指标是针对部门和行业特点确定的，适用于不同部门的指标。个性指标由财政部门会同预算部门（单位）根据被评价对象的绩效目标制定。具体包括：教育支出指标、科技支出指标、文化体育支出指标、卫生支出指标、社会保障支出指标、经济建设支出指标、支农支出指标等。具体可包含经济效益指标，社会效益指标，生态效益指标，可持续性影响指标。3.1.2.2 按指标能否量化，可分为定量指标和定性指标n 定量指标：定量指标是指直接可以通过数据计算分析评价内容，以数量
14、反映评价结果的指标。n 定性指标：定性指标指难以直接通过数据计算分析评价内容和反映评价对象，需对评价对象进行客观描述和分析来反映评价结果的指标。定量指标和定性指标包含在共性指标和个性指标中，是共性指标和个性指标能否量化的表现形式。3.2 评价指标的设计评价指标的设计至关重要，它影响到其后资料及其来源的确定、资料收集方法的选择、评价分析以及评价结果的确定等活动。评价指标应尽可能简单、具体、易获取、可衡量。简单是指指标并不是要越多越好，而是要应尽量以最少的指标涵盖全部评价内容；具体是指指标定义清晰，不产生歧义；易获取是指在现实条件下可以收集且容易收集到的指标；可衡量是指有确定的评价基准对其进行衡量
15、和分析。评价指标的设计应从以下两个方面来考虑：一是从共性指标方面考虑，对于此类指标，我们可以按照预算法规、规章制度、财政资金管理办法以及专项资金设立时制定的相关政策、管理办法和绩效评价办法中的规定和要求来设置指标。具体应从预算执行情况，资金管理情况、组织管理水平等方面考虑，如项目是否有完整的实施方案、管理制度是否健全、是否得到有效执行、财务信息质量如何、各地是否按要求配套资金，资金拨付到部门后是否规定时间拨出等；二是从个性指标方面考虑，对于此类指标，应以预算申报时设置的绩效目标来设置，部门在编制年度预算时应设定绩效目标，绩效目标是从该专项资金的投入、产出和效果三要素来设置（绩效目标设置方法请参看绩效目标编制指南），这些目标都是根据项目的自身特点设置的，具有唯一性。因此，我们在设置个性指标时可依据绩效目标来设置绩效指标。绩效目标是指标设置时最关键的来源，以此设置的指标可以直观的了解项目执行的绩效，这也是我们下面要重点介绍的内容。绩效指标可以从绩效目标的三要素即投入、产出和效果来考虑。其逻辑是：对一个项目投入一定的资源，开展必要的工作，从而获得一定的产出，比如产品和服务，以及通过这些产出带来某种效果。投入：指用于项目实施的各种资源，包括人力、资金、实物、时间和专业技能等资
