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1、,第三章 行政组织,北京大学政府管理学院 周志忍,本章开始讲授风格较大调整：不再依据教材的内容框架都点到，而是突出一点深入讲。行政组织一章重点就是目前比较热的“大部制改革” 调整原因：一是教材内容知识性强易于理解；二是展示一下，行政管理学学习并非死记硬背枯燥的概念、知识点和条条，与现实结合其实很有意思 一点忠告：千里之行，始于足下。仅靠关注热点问题掌握不了一个学科，而且永远跟在别人后面。基本知识还得下功夫,一、大部制含义与历史渊源 二、英国1970年的大部制改革 三、我国的大部制改革 四、未来机构改革的几个问题,本章讲授内容结构,一、大部制含义与历史渊源,共性特征：部门数量少，职责范围相对大
2、不同含义： 指原发客观状态美国、加拿大等 指合并整合过程英国、澳大利亚等,（一）大部制的不同含义,机构设置沿革： 1914年英国有内政、外交、财政等16个部 一战中增设空军、海外贸易、粮食管制等13个部 二战中增设国防、国内安全、情报等10个部 早期改革： 1964，国防、海军、陆军、空军合并为新国防部 1968，外交部和联邦关系部并为外交和联邦事务部 社会安全部和卫生部合并为卫生与社会安全部 大部制概念：始于70年代希思首相推行的大规模机构改革,（二）大部制概念的起源（英国）,二、英国1970 年的大部制改革,1965年7月，希思接任保守党领袖（在野党），亲自挂帅“政策咨询委员会”，研究大规
3、模系统机构改革 近五年调研，四个群体先后参与（专家学者、党的高级官员、企业家群体、高级公务员） 1970年夏保守党上台，希思任首相，10月英国议会通过中央政府重组白皮书,（一）改革背景与决策过程,（二）改革方案的主要内容 大部制：住房和地方政府部 + 公共建筑和工程部 + 运输 部 = 环境事务部 技术部 + 贸易部 = 贸易和工业部 海外开发署归并到外交和联邦事务部 核心能力部门：内阁办公厅设立一个跨领域、跨学科的政策评审小组，直接首相负责，致力于前瞻性思考和战略构建 “分群”：设立一些相对独立的执行机构,（三）改革的实施状况 大部制：1971年三个大部全部到位（18个内阁成员） 核心能力部
4、门：中心政策评审组，每年组织两次部长参与的战略研讨会，不制定具体领域的政策制定，而是集中于“总体战略发展”，并消除部门政策与国家战略之间的矛盾和冲突 超计划机构：北爱尔兰事务部（72.3）、贸工部第二个内阁大臣（72.3）、能源部（74.3）内阁成员由18 到 21,1974年3月，贸易和工业部一分为三：贸易部、工业部、物价和消费事务部 1974 年6月，海外开发署分离恢复到原设置 1976年9月，运输部脱离环境部成为独立部门,（四）改革的命运与后来发展 大部制“英烈榜”（新工党政府）：,以后机构调整趋势： 撒切尔开始因地制宜、小修小补，成熟一个、调整一个,改革力度空前绝后：党首亲自挂帅，高级
5、别常设研究组；近五年的调查研究反复论证；四类群体广泛参与。这些英国历史上史无前例 昙花一现命运：雄心勃勃，“立足长远，在相当长时期保持生命力” ，但大部制成果几乎全部夭折 反映的现实：大部制背后的理由和逻辑未得到广泛认同，没有形成一个对继任者具有约束力的共识 真正有生命力的东西：核心能力部门，致力于前瞻性思考和战略构建；相对独立的执行机构,（五）英国实践的启示,三、我国的大部制改革,（一）在行政改革中的定位,中国政府将对自己庞大的行政体系进行改革，这次的行动代号是“大部制” 以大部制为代表的第六次行政体制改革 大部制改革引领行政管理体制改革 以推行大部制着手，布局行政管理体制改革,1. 难以承
6、受之重,（一）在行政管理体制改革的定位,2. 局部与整体,转变职能：健全政府职责体系，完善公共服务体系，强化社会管理和公共服务等。 理顺关系：推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开 优化结构：统筹党委、政府和人大、政协机构设置；精简和规范各类议事协调机构及其办事机构；加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制 提高效能：复杂一些，既包括一些改革的具体措施（如电子政务），又是其他改革到位的效果,（一）在行政管理体制改革的定位,3. 职能转变是第一要务,中央新施政理念和“新民生”路线的旗帜或标志 健全政府职责体系，完善公共服务体系，强化社会管 理和公共服务服务型政府 目标
7、与手段的关系：服务型政府是目标，大部制涉及 如何组织和提供服务，因而是手段 大部制得以顺利实施的基础和条件： 计划经济时代政府对行业甚至企业实施微观管理的时 候，把1-8 机部合并为一个“机械工业部” 行吗？ 政府干了许多“不该管也管不好”的事情，大部制根本 无法运行,（二）大部制的“能”与“不能”,1. 值得期待的东西,有利于市场和资源投入的统筹规划与合理布局，航空、铁路、公路、水运等具有明显的竞争和替代关系，不仅涉及市场、客户，而且争夺国家有限资源 有利于统筹思考解决行业间的矛盾 有利于减少国务院的管理幅度，从而为提高效能奠定基础（英国改革要点之一是减少内阁成员数）,（二）大部制的“能”与
8、“不能”,2. 大部制的功能边界,解决政出多门和部门矛盾方面作用有限 部门再大也得有个边界，超越边界，交叉、矛盾和扯皮难免 美国经验：从“职权界定明细化”到跨部门协同机制 大部制对强化监督和权力制约带来挑战 职能集中必然伴随着权力集中 决策、执行、监督相对分离说的谬误 押宝大部制 VS 功夫在部门之外,当代国际政府改革热门实践：整体（协同）政府的探索是21世纪公共服务改革最鲜明的特征，就像20世纪末“新公共管理”或“政府再造”所带来的变革一样 国际公共管理研究的前沿领域 机构改革不是一次性任务，也具有明显的阶段性，而“部门间的协调配合机制”将是一项长期任务,（三）跨部门协同机制更重要 加大机构
9、整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制,四、未来机构改革的几个问题,新整合机构的“貌合神离”问题：几个机构合并成“大部”只是形式，“职能有机统一”才是核心。这需要经历相当长时间的磨合 编制控制问题：历次改革的教训之一是出现“精简-膨胀-再精简-再膨胀”的怪圈，目前“超编”或多种形式的“隐性膨胀”依然严重存在；其中最值得警惕的是“合法膨胀”，科技副职、金融副职、不占领导职数的岗位 基础性问题：合理规模的确认；机构标准一致性（国际合作部门性质）；内在逻辑（环保监察事业编）等,（一）改革方案的落实与成果巩固,（二）机构改革方式的变革,系统化、阶段性突击方式 （拿出一个一揽
10、子方案，人大通过后统一实施） 加大了方案设计时的工作量和压力 没有为根据需要做适时调整留下充分余地 动态适时调整新方式 （因地制宜、小修小补，成熟一个，调整一个） 机构改革的国际经验，特别是英国大部制改革的经验 经历了几轮后，我国机构改进余地或空间不断缩小，大规模改革已成过去,（三）机构改革和运作管理改革,1. 改革侧重点的国际比较,（三）机构改革和运作管理改革,2. 绩效的决定因素：舞台与排练的隐喻,（三）机构改革和运作管理改革,3. 我国运作管理方面的薄弱环节 理念政策的技术支持与连续性 规划的前瞻性与系统性 政策配套措施不到位的尴尬 政策、计划执行机制的缺陷,理念、政策缺乏技术支持 （万
11、能领导讲话模板） 一、统一思想、提高认识、切实增强做好XX工作的 责任感和使命感（或者紧迫感） 二、明确任务、突出重点、全力做好今年的XX工作 三、加强领导、狠抓落实、努力开创XX工作新局面 总之，振奋精神，多干实事，少说空话，开拓进取，与时俱进 一是提高认识，端正态度；二是领导重视，亲自过问；三是责任明确，措施到位；四是狠抓落实，务求实效。,规划的前瞻性与系统性,治污“规划”与“常识”政府：“十一五规划” ：2010年，大城市污水处理率达到80，中小城市达到60。计划投资4000亿元。 十五现实（1700亿）：污水处理厂，花瓶处处，结果几枚？运营不足60%，其中达到设计能力不到60%。原因：
12、 运营资金未列规划； 管道建设没有配套（体制性因素：规划、投资、土地多部门） 甘肃的牛肉拉面限价（类似的还有粮食价格管理） 猪肉涨价的应对措施（涨惊心动魄、跌伤筋动骨）,政策缺乏配套的尴尬 长安集团尹家绪：“政府在鼓励自主开发、自主创新，也出台有政策，但是没有一个具体的制度来进行管理和保障，指导性的政策落实到具体层面上，就什么都没有了”： 开发样车的关税：100万/国外样车2万 企业领导考核：利润而非长远的持续发展能力 会计制度：开发费用计当年成本，国外5年分摊,严肃的规划与疲软的监督落实 99年第二轮全国土地利用规划，1年19省市用完规划指标。修改为5年规划，1年后22省市又超过。 04- 09 禁令五年高尔夫球场从170到500多 计划生育湖南3000多干部受处罚但没有问责 民办教师到代课教师：97文、01大检查、06文 05年9部委商品房90平米70%以上规定：07年23%,美国竞争性合同外包政策,联邦政府活动注册目录 活动类型划分：核心业务/商业性活动 部门商业性活动总量计算（FTE） 两年内商业性活动减50%目标 执行情况的记分卡监测,政策执行监测记分卡,谢 谢 大 家！,
