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1、1当前人民调解制度功能的科学定位【内容提要】人民调解制度具有解纷和政治两大功能。本文从分析两大功能性质开始，通过人民调解制度发展分析两者关系，进而认为应当对人民调解制度功能进行科学定位，必须将人民调解制度定位于一种社会自治的纠纷解决机制，而非一种单纯的政府维护稳定或实现其这个政治目的的手段，以期使人民调解制度发挥其最大效应。 【关键词】人民调解功能定位 “功能”是社会学一个重要的概念，最早系统地建构“功能”概念的学者是法国社会学家迪尔凯姆，他认为，一个社会制度的“功能”就是这个制度与社会机体的要求相合拍。20 世纪 20 年代时功能主义被引入人类学，成为继进化、历史主义之后的一种新的人类学方法
2、论。拉德克利夫布朗即是功能主义人类学的巨匠，他提出了一个更加简捷的定义：“功能是指局部活动对整体活动所做的贡献。 ”因此，从社会学的角度，人民调解制度的功能可以理解为，人民调解制度作为局部对于社会整体的贡献。 本文将人民调解制度的主要功能概括为两大类，一为解纷功能，一为政治功能。然而，这两种重要功能的区分绝不是截然的，而是一个问题的两个方面。解纷功能是其基本功能，也是直接功能，而政治功能是只能通过解纷功能的实现而实现的间接功能。但是在人民调解制度的发展历史上，政治功能曾经被一度强化，而其解纷功能则相对弱化，这实质上歪曲了人民调解制度的调解本质，导致人民调解制度功能的全面蜕变因而逐渐走向衰落。当
3、前，出于对其解纷功能的需要，人民调解制度获得了全面复兴的机会。但是，对其解纷功能的新的政治解读再一次成为其潜在危险。因此，必须将人民调解制度定位于一种社会自治的纠纷解决机制，而切忌将其政治化，切忌将其作为一种政府维护稳定或实现其他政治目的的手段。惟有如此，人民调解制度才能发挥其最大效应，也惟有如此，人民调解制度才有其自身的运行和发展空间。 一、人民调解制度的解纷功能与政治功能 （一）解纷功能 人民调解制度的具体功能很多，但可以对其进行类型化概括。范愉在社会转型中的人民调解制度以上海市长宁区人民调解组织改革的经验为视点一文中，将人民调解制度的功能概括为政治功能、文化功能和纠纷解决功能，并且提出，
4、纠纷解决功能是最为基本和重要的功能。文化功能是人民调解制度的隐性功能，即超出制度设计意图的功能，而本文讨论的是人民调解制度的功能定位，所以只论述解纷功能和政治功能，对文化功能暂且不论，而并非否认这一重要功能的存在。 法院民事案件与人民调解调解纠纷对比 年份219941995199619971998199920002001法院民事、经济案件（万件）343.75 399.73 461.38476.09483.03505.48471.01461.5人民调解调解纠纷（万件） 612.37 602.85 3580.22554.32 526.72 518.86503.06 486.07解决纠纷是人民调解制
5、度当然具有的功能。从上表可以对人民调解制度强大的解纷功能略见一斑，一直到 2001 年，人民调解调解的纠纷数量比法院受理的民事案件（含经济案件）数量都要多。此外，人民调解在预防纠纷升级、化解群体性事件等方面具有特别的优势。据有关数据统计，仅 2001 年，人民调解组织开展矛盾纠纷大排查 6 万多次，通过调解防止纠纷激化引起的自杀 2 万多起，防止群体性械斗 3 万多起，化解和疏导群体性上访近 4 万多件。因此，人民调解制度作为一种重要的纠纷解决方式，一直被视为社会的第一道防线。人民调解之所以具有如此强大的解纷功能，与人民调解制度具有一定的民间性和自治性是分不开的。 （二）政治功能 人民调解制度
6、是调解制度化的产物。与传统调解不同的是，人民调解制度不再是一种纯粹的纠纷解决方式，而是一种融入了多种政治因素，承担了多种政治功能的复杂的社会制度。陆思礼在毛泽东与调解：共产主义中国的政治和纠纷解决中指出， “中国的调解还承担另外三种有时超越纠纷解决的可识别的功能。第一，它有助于传达和适用意识形态原则、价值观和共产党的规划；有助于动员中国人民更加信奉党的政策和目标。第二，它有助于压制而不是解决个人间的纠纷第三，它是国家和党实施其他控制手段的补充。 ”他所指的“三种有时超越纠纷解决的可识别的功能”实际上都可以概括为政治功能。事实上，人民调解通过解决纠纷，化解了社会矛盾，有利于维护稳定，可以更好地进
7、行社会控制，也就必然实现一定的政治功能。但是，它所承担和实现的政治功能在不同的历史时期，在不同的政治背景下的具体表现形式是不同的。 二、从人民调解制度的兴衰中看解纷功能与政治功能的关系 （一）人民调解制度的产生和发展 学界普遍认为，人民调解制度萌芽于土地革命战争时期，在中国共产党领导下的反对封建土地制度的农会组织和在一些地区建立的局部政权组织中设立调解组织，调解农民之间的纠纷。但人民调解作为一种制度形成，却是在抗日战争时期，以调解三原则的初步形成为其标志。1954 年政务院颁布人民调解委员会暂行组织通则 ，对人民调解组织的名称、性质、任务、设置、工作要则以及活动方式进行了统一，这标志着人民调解
8、制度的正式确立。 人民调解制度的产生，一方面是因为对其解纷功能的需要，政权建立初期，司法体系尚未健全，社会法制意识淡薄，绝大多数纠纷必须依靠调解解决；另一方面则是因为对人民调解制度政治功能的期待：第一，希望通过人民调解传达4和贯彻意识形态，实现社会动员。由于人民调解员都是党员干部或积极分子，他们在纠纷的过程中，适用的是党和政府的政策方针，也必然会传达党的意识形态，从而实现共产主义思想的广泛社会动员。第二，希望通过人民调解压制纠纷。过多、过大的民间冲突对于党和政府的事业是不利的，而在党和国家的事业面前，争议者双方的权益以及他们之间的关系都是微不足道的。在这样的逻辑之下，压制纠纷几乎成为必然。压制
9、的方式则是通过劝说争议双方以党的事业为重，使个人利益让位于集体和国家利益。第三，希望通过人民调解实现社会控制。一方面，人民调解员所具有的说服力和其可以援引的制裁权威，可以对社会实现不同程度的控制。另一方面，即使人民调解员本身的强制权力不足，但他们向公安和上级党政的汇报可以导致更有权威甚至更加严厉的制裁，这使得人民调解员具有了社会矛盾的监测器的功能。第四，政治象征意义。之所以被称为“人民”调解就是为了表现制度的民主和自治性，从而体现与传统调解的根本不同。 （二）人民调解制度的衰落 人民调解的衰落是从人民调解制度在解决纠纷中的作用，以及该制度的地位来说的。 年份 调解委员会（万个）人民调解员（万名
10、）调解纠纷数（件）1990102.1 625.674092221991 104.0 991.4 571255241992 101.11017.9 61762091993 100.8 976.7 62229581994 100.9 999.861237291995101.11025.960284811996100.01035.465802230199798.51027.35543166199898.4917.55267200199997.4880.35188646200096.4844.55030619200192.37779.3 48606952002 89.06716.16 4636139从
11、上表可以看出，上世纪 90 年代以来，无论人民调解委员会、人民调解员、调解纠纷数的数量整体上都在下滑。特别是调解纠纷数量从 1990 年7409222 件下降到 2002 年的 4636139 件，下降比例达 40%以上，足见人民调解制度的衰落趋势。 人民调解制度衰落的原因是多方面的。学界普遍讨论的理由，如民众权利意识增强，法院、仲裁等司法救济渠道更加畅通，舆论观念的误导等等，不一而足。但是，从本质上讲，人民调解制度的衰落就是人民调解制度功能的蜕变。人民调解制度从确立甚至最初形成时起就承担着繁重的政治功能，而后，在人民调解制度的发展和具体运作过程中，在当时“凡事要讲政治”的社会风气影响下，政治
12、功能更是被作为了该制度基本的功能定位，甚至被很多人当成一种政治符号使用，从而使纠纷解决功能被掩盖甚至被架空。而改革开放以来，特别是 20 世纪 90 年代以后，社会风气变得更加务实，人民调解的政治功能也逐渐被淡化。但是人民调解的纠纷解决功能由于之前已经被架空，调解解决纠纷的能力非常低，效率低下。以 2002 年为例，全国有 716.16 万人民调解员，调解纠纷总计 4636139 件，人均每年调解 0.65 件。如此一来，一方面政治功能被淡化，另一方面，纠纷解决效率非常低下，因此即便没有上述其他外部因素的影响，人民调解制度的衰落也是必然的。人民调解制度衰落的实质是其功能的全面蜕变。 （三）人民
13、调解制度的复兴 2002 年 9 月，最高人民法院发布关于审理涉及人民调解协议民事案件的若干规定 ，以司法解释的形式明确了人民调解协议的性质和效力；司法部制定的人民调解工作若干规定 ，对人民调解委员会的工作范围、组织形式、调解行为和活动程序等做出了具体的规定。同时，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了最高人民法院、司法部关于进一步加强新时期人民调解工作的意见 。由此，人民调解制度重新获得了重视。近年来，全国很多省市都展开了人民调解制度的积极探索和试点。对这些现象，我们可以理解为人民调解制度的复兴。 人民调解制度的复兴是外部推动的外发型复兴，其根本动因就是对其解纷功能的需要。第一，有限的司法资源不
14、堪承受极重的案件负担。2003 年，全国法院受理的刑事、民事、行政和执行案件数量总计达到 808 万件，比 1993 年的459 万件增长 76%.全国公安机关立案的刑事案件 4393893 起，比 1993 年的1616879 起增长约 172%.中国公安机关受理治安案件 5995594 起，比 1993 年的3351016 起增长约 80%（11） 。第二，大量的离婚纠纷、劳动争议纠纷、邻里纠纷8等小额琐碎的案件涌入法院，甚至很多纠纷利益很小的案件进入二审，浪费了大量的司法资源。第三，司法解决纠纷执行到位率低，涉法信访案件多。2003 年，法院执行案件到位率仅约 52%（12） 。1999
15、 年涉法上诉案件达 1069 余万件。第四，群体性事件的数量上升，规模扩大。法院等司法途径在解决这类纠纷时往往力不从心，而人民调解在解决群体性纠纷中则有很大优势。因此，利用人民调解制度缓解法院诉讼负担，化解社会矛盾，减少信访案件，预防和解决群体性纠纷，是人民调解制度出现复兴动向的驱动力之所在。简而言之，对人民调解解纷功能的期待推动了人民调解制度的复兴。（四）解纷功能与政治功能的关系 历史的经验表明，政治功能和纠纷解决功能在人民调解制度发展的历史上总是一对矛盾统一体，但是由于人民调解制度是由政府主导的制度，人民调解制度的运作和发展都依靠政治的推动，因而政治功能总是会被不断强化，就好像一个企业的投
16、资者总是会希望通过企业处处实现自己的利益需求一样。然而，政治功能的强化就会使人民调解制度脱离民间调解的本质，从而削弱其解纷功能。解纷功能得不到实现，其政治功能也就无从实现，如此恶性循环，就会导致人民调解制度功能全面蜕化，从而走向衰落。还是以企业为例，假如企业在运作中处处考虑投资者的利益，经常进行关联交易，而歪曲了企业运作的市场规律，最后企业经营不善就会亏损，投资者利益反而无法实现，企业就会倒闭。 因此，解纷功能是人民调解制度最直接、最基本、最重要的功能，而政治功能则是间接的、附属的功能。政治功能必须通过解决具体的社会纠纷来实现，而只要解纷功能得到很好的实现，也就必然实现一定的政治功能，就像企业盈利，投资者的利益就必然得到实现。 三、对当前人民调解制度功能的科学定位 （一）当前人民调解中新的政治话语“维稳调解” 如前所述，人民调解制度在预防和解决群体性纠纷事件中具备特殊的优势。四川省广安市对此做了较为先进的探索，通过建立市县两级人民调解委员会联合会的方式，为人
