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1、1对法官考评制度的应然性思考法官岗位目标管理是审判质量效率管理和法官审判业绩最重要的接合部，也是使广大法官自觉追求审判质量效率最重要的激励机制。目前的审判质量效率指标考评机制的建立，确实具有一定进步意义，理应受到褒扬。但是，现有的考评机制也并非白璧无瑕，从法官的反应及考评机制的贯彻的情况来看，这一机制并未得到绝大多数法官的认同，而且审判质量效率管理的作用也没有被真正发挥出来，使得这一制度没有达到其预设的效果，很有研究的必要和探讨的余地。下面，笔者试对法官考评机制的应然性作一思考，以期抛砖引玉。一、对传统的法官考评办法的基本评价以往的考核设计不具体。只将任务指标量化到各个庭、室，并未量化到每一个
2、法官，使每一个法官没有一个具体的标准，实践中又出现了“小集体大锅饭”的情况，在各个庭、室内部有失公允。而且考核的内容也不科学，有违审判规律。在法院内部的年度考核中，将结案数、收费数、结案率、调解率等作为考核内容，违背了审判工作的客观规律。以往的结案率定义也不符合案件的运转规律，因为案件数的多少取决于当事人的起诉，法官只是被动的审理案件，根本无法决定案件数的多少。每年确定的所谓考核指标，其实如果不将其规定在责任状上，最终也基本是这个数，实属自欺欺人。另外，当事人的诉讼是一个不间断的过程，处于一种无计划的连续状态，每个案件通常不可能在相同的时间内审结，而且，案件的进入速度与案件的出口速度也不可能保
3、持平衡，因此，用在一定时间内的结案率来考核法官的成绩，既不公正，也有违审判规律。调解率的指标要求也不科学。我们知道，现在强调注重调解，主要是使法官在处理案件的时候，尽可能地促成当事人达成协议，不管是民商事案件，还是刑事自诉案件，只要能够调解达成协议，其社会效果就好，能起到息事宁人，安定社会之功效。但任何事情都有个度的问题，如果过分注重调解率，并将其作为考核的一项硬性指标，势必造成为了达到规定的调解率，从而违反当事人自愿和合法的原则，强调压调或者久调不决。如某一个人民法庭在接近年底的时候，发现自己的调解率不高，距离规定的指标较远，那么，为了完成指标会如何去做呢，这是可想而知的事情。也许有的同志会
4、说，我们就是既要强调高调解率，又要强调调解的自愿合法，两者并无矛盾。殊不知，案件能否调解，从本质上说，并不取决于法官，而是当事人之间的合意。当然，我们一点也不否认，有时法官在调解中的协调会起一定的作用，但单凭这一作用就能决定全年调解率的指标高低吗？我们认为，在审理案件过程中，应当尽可能地促成当事人达成调解协议的成立，但却不应该规定指标。将一审案件的上诉率作为考核内容也是不科学的。上诉原本是当事人的一项诉讼权利，法官做出裁判，很难保证当事人不会上诉，根本无法控制当事人对上诉权的行使。法官如果发现自己审理过的案件上诉率高，那么他会如何降低这一比例呢？只有采取各种手段去阻止当事人的上诉，或者尽量不判
5、决，从而进行反复调解，以促使当事人达成协议。实际上，用上诉率来考核法官的内容也是不科2学的。另外，目前的法官考核内容不全面。现在的法官考核，总是主要围绕法官所办案件的数量以及卷宗所反映的案件质量这两方面进行，注重结案率、调解率、二审发回率改判率等，其实，这根本不能完全反映出一个法官的成绩和综合素质、能力或水平。因为仅仅从几方面无法考核法官的思想、品行，无法考核法官的工作态度以及审判作风，尤其是无法对审判业务和法学理论水平进行量化，更无法考核法官的价值取向、专业修养、职业操守、庭审能力以及调研水平。同时，我们也发现，目前的审判质量效率指标考核仅仅是比从前的考核标准有所进步而已，并不能说明它就是非
6、常完美的。表面上看，许多指标似乎能够体现法官在某些方面的问题，但缺乏对案件个性化的认识。有些很简单的案子，往往各项指标都能令人满意，而有的案子就往往疑难复杂，虽然作出了艰苦的努力，却往往在指标方面成绩很差。没有对案件的疑难程度进行量化，业务能力的强弱不能完全通过审判质量效率指标得以体现，这样怎能不挫伤一部分业务能力强，且善于审理重大疑难案件的法官的积极性和创造性。对业务考核，往往采用书面考试的方法，运用名词解释、单项选择、多项选择等学校考试方式去测试法官对法律名词的概念、特征等的记忆程度，从而忽视了司法知识的综合性特征，既需要专业知识的支撑，更需要审判经验的积累。对法官的业务考核应当主要体现在
7、平时的工作中，而并不全在于对试卷解答的得分高低。我们还发现一个不科学的法官考核方法，那就是用民主评议的方法或者用得票多少来决定法官一年来的工作成绩等次，得票多的被评定为优秀，其他均为称职、基本称职。其实这是一种影响因素较多、带有极强主观随意性的测评方法。它不是以法官实际完成任务的多少和质量高低，或者以法官在某一领域的突出贡献为标准，而是以某些法官的人缘环境、地位身份、关系的亲疏等等作为标准的。因此，这种考核方法，可令那些玩弄权术、无所事事、阿谀献媚、不干实事之人窃喜，而对许多踏踏实实干工作并取得一定成绩的法官来说，可能因为没有时间与全院人员沟通，人缘关系方面不太好等而不能被评为优秀等次，这无疑
8、是很不公平的。上述种种考核方法，给审判实践带来了许多弊端，最主要的就是不能促进法官独立司法理念的形成。法官的职业最注重独立人格以及独立的品质，要求法官在审判案件过程中，只服从法律，不受来自非法律监督程序上的干涉。但是，传统的法官考评办法，不得不使一些法官会刻意地在一些无关紧要的数据上想办法，甚至不惜以违法为代价。同时，也使得一些法官不得不花些时间，注重人际关系的协调和培养。我国法官职业道德基本准则要求法官应当谨慎出入社交场合，谨慎交友，慎重对待与当事人、律师以及可能影响法官形象的人员的交往，以免给公众造成不公正或者不廉洁的印象，并避免在履行职责时可能产生的困扰和尴尬。从各国对法官职业的基本要求
9、来看，法官应当具有超脱狭隘的自身利益，在社会中保持一定程度的孤立。法官不可以广泛交结朋友、八面应酬，以防止受制于人情网，从而影响公正。如果法院以法官的人际关系作为评判法官的标准，便很难造就法官超凡脱俗的品格。特别需要提出的是，由于考核的内容安排及考核方法的不科学，也使得对法官的考核失去重心，偏离了对法官考核的目标。对法官的一些不合法操作、不合理行为，尤其是对法官安于能力的低下而不思进取的现象，3传统的考评方法便显得无可奈何，有时或许会在开会的时候批评一下，鞭策一下，可这种方法的作用，毕竟是微弱的、不痛不痒的。对法官的考核，就是要严格地从国家治理和法官职业发展的需要出发，在职业化的建设当中提高法
10、官素质，使优秀法官有机会胜，以促进审判质量和效益的提高，树立司法权威最终在全社会实现公平和正义。二、法官考评制度的基本原则法官考核制度来源于我国法官法第二十一条至第二十五条的规定，具有高度的概括性，不具有可操作性。因此，必须对法官考核的内容进行细化。而细化就需要把握一些原则，这就是考核法官的原则。（一）考核内容符合法官职业特征的原则。考核法官一定要符合审判工作规律，符合法官职业特征。考核的范围、任务的量化、考核的方法都必须体现审判工作特点，还要兼顾各类案件的不同性质和差异。目前采用的考核依据主要有国家公务员考核暂行规定 、我国法官法 、 关于人民法院审判人员违法审判责任追究办法以及关于人民法院
11、审判纪律处分办法（试行） 等，这些规定都比较原则，无法操作。更为主要的是，这些规定只能反映法官的部分实绩和表现，不符合审判工作规律和法官职业特征。因此，要有一套符合法官职业特征的考核方法。（二）客观公正的原则。由于以往的考核依据及其考核方法的不科学，导致考核人员容易感情用事，凭借主观印象臆断，缺乏理性和说服力，使考核结果的公正性大打折扣。而且这样的考核也缺乏真实性，考核人员不认真考核，被考核人员也对考核抱无所谓态度，使考核流于形式。所以，对法官进行综合考核时，不能任意扩大或者缩小法官的实绩，更不能先入为主，主观臆断甚至凭个人的好恶恩怨进行评断。（三）全面细致的原则。对法官的考核要做到公平、公正
12、与真实，就必须做到考核内容全面细致。全面的内容，主要包括法官的审判工作实绩、审判业务、法学理论水平和审判作风。而细致的内容，则要求细心考核法官的审判工作实绩、法学理论水平、政治修养和工作作风等方面的完成情况和表现，对照标准进行客观评价。当然，细致还要考核到个人，使每一位法官都能获得公正、合理地肯定或否定，不至于认为工作的好坏都是庭长和院领导的事情而与自己无关。（四）严格规范的原则。尽管法官法规定了对法官的考核由所在地的人民法院组织实施，但考核部门不清，各家法院不统一，出现多头考核的局面。因此，对法官的考核，应当由专门的考核机构进行，规范考核组织。根据法官法第二十三条规定：“对法官的考核内容包括
13、：审判工作实绩，思想品德，审判业务和法学理论水平，工作态度和审判作风。重点考核审判工作实绩。 ”所以，应当根据法官法的这一规定，规范对法官考核的范围。同时，考核的程序和考核的方法也要规范，不仅要把平时考核和年度考核有机地结合起来，而且还要把定性考核和定量考核有机地结合起来。 （五）考核结果与法官利益挂钩的原则。为什么要对法官进行考核，就是要通过考核制度来制约法官，刺激法官，鼓励法官，达4到提高法官整体素质的目的。考核应与法官的等级评定、职务晋升及福利待遇等挂钩。只有这样考核，才能具有考核的效果，达到考核的目的。三、法官考评内容范围的设计从大的方面说，法官考评主要还是要围绕法官法规定的考核范围进
14、行。根据法官法规定，对法官的考核内容大概包括审判工作实绩、思想品德、审判业务和法学理论水平、工作态度和审判作风，重点考核审判工作实绩。年度考核结果分为优秀、称职、不称职三个等次。因此考评内容的设计，也应当在这个范围内进行并受其限制。具体可设计为以下内容：第一，应当将能够体现司法效率的指标作为首要的考评对象。江苏省高级人民法院苏高法20037 号文件中规定的一些主要的基础指标数据，就可以反映出法官的司法效率的高低。如，结、收案比、案件平均审理天数、法定正常审限内结案率、改判、发回重审率等。而调解率、执结率以及执行标的到位率等就不能客观反映司法效率，往往是机遇占很大的成分。事实上，法定审限内结案也
15、仅是一个遵守程序法的要求，而案件平均审理天数越短，其结、收案比例就越大，这就不是一个仅仅要求在审限内审结案件的问题了，而是要在审限内尽力缩短办案周期的问题。有的基层法院在对法官考核的办法中规定，调解率要做到“不得低于全市基层法院平均数”以全市的通报数据为准。试问，这个规定有实际执行的意义吗？在不知道全市通报数据之前，法官如何去争取达到这个未来才出现的数据呢？这是一种显然不符合逻辑的风险负担要求，是对法官不公平的。类似的考核规定还有，在此不多赘述。笔者想要表达的是，判决率、调解率、撤诉率、执结率、上诉率等作为一般的统计数据，用来总结审判经验，寻找审判规律是很有意义的，但作为对法官的考核标准是不科
16、学的，对法官来说也是不公平的。第二、应当将审判质量作为重要的考评项目。审判质量是法官考评的核心内容，其面广量大，包括程序是否公正、实体是否公正、裁判文书质量、审判技能甚至社会效果等。法官的中立和独立是司法程序运作的前提，所以，在庭审辩论终结以前，法官不得就案件事实和结论作出评价和预测；不能审理与自己有利害关系的案件；案件从受理、判决到执行的一切司法活动都必须遵守法定程序；公开证据、公开裁判理由；平等对待案件的当事人，不得有任何歧视的行为；要充分听取当事人的陈述和辩解意见；等等。这一考评可以通过旁听庭审打分的方式进行。在实体方面，法官裁判案件要正确适用法律，包括所用的实体法，适用的具体法条以及法律原则，而且法官要对自己的裁判理由具有充足的把握，即所作裁判至少能够保证说服当事人或者上级法院的法官。对此项的考核，可以上级法院的发回重审率、重大事项改判率作为原则上的衡量标准。当然，申诉率和案件处理的社会效果也可以作为衡量的标准。裁判文书是审判活动的重要载体，直接反映法官的思维特征、专业素质、理论水平、语言修养和社会阅历，也是对外展示法官
