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1、建设用地闲置现象成因的探讨房 管09 张 银 平 200911008214关键词：土地闲置、政府原因、假联建、囤地摘要：土地是国家最为重要的资源。随着国家城市化进程的快速推进，以及城市住宅的商业化进程，土地也越来越显示其商品的属性，通过各种规范与非规范、合法与非合法的手段获得土地，囤积或开发，已成为中国富豪阶层快速致富的最为有效的途径。一边是开发商大量囤地、炒地,带动地价飙升,进而促使房价居高不下;一边是广大老百姓买不起房,寄望于政府抑制措施的出台本文从制度和执行双重层面剖析了我国目前建设用地闲置现象的成因。一、土地闲置现状闲置土地,是指土地使用者依法取得国有建设用地使用权后,未经原批准用地的
2、政府批准,超过约定、规定的期限未动工开发建设的国有建设用地。目前，我国建设用地中闲置土地、空闲土地、批而未供土地大约有400万亩，各种人为因素造成的废弃地2亿亩，未利用地39亿亩。我国土地资源当前矛盾突出，今后压力很大。我国人均耕地只有1.38亩，不到世界平均水平的40，一些省（市）人均耕地已低于联合国粮农组织确定的0.8亩警戒线。北京、广州、海南、江苏等地成为闲置土地“重灾区”，四地闲置土地数量占全国的近四分之一，70%以上闲置土地性质为住宅用地。广州约有54宗闲置土地被列入“黑名单”，被列入名单的闲置土地遍布广州的各个区域，从约定开工时间看，不少地块的闲置时间已经长达17年，闲置时间最短的
3、也已有4年时间。虽然这54宗地的用地面积近192公顷，但总出让金额连6亿元都不到，以容积率为2计算，平均楼面地价仅约153元/，土地成本相当低廉。从目前广州住宅用地地价水平看，南沙、花都等地地价低的1000多元/，市中心地价则多高达6000-10000元/。而这些闲置土地闲置了十多年，增值可能几十倍甚至上百倍。“黑名单”中，有一幅天河华景新城附近的宅地，其使用权面积为19130，总建筑面积103697，至今已经闲置了13年，不声不响地见证了周边楼价从4000元/到2万元/的飞跃。而另一幅位于珠江新城晒12年太阳的CBD靓地也同样榜上有名，该地位于珠江新城花城大道南侧、海明路北侧，地块因法律纠纷
4、烂尾了8年，后又再闲置4年。按照原规划8万总建筑面积计算，楼面地价仅为1356元/，但如今珠江新城地王价格已经达到15324元/，以此计算，该块地仅仅是土地增值便接近11倍，开发商尚未动工获利已接近11.2亿元！ 可以说经济利益的驱使下的囤地是造成我国目前土地闲置的根源，不可抗力因素和其它原因造成的土地很少，可以忽略不计。下面就从制度和执行两个层面来剖析造成土地闲置的原因。二、从制度层面来看土地闲置对于囤地等闲置土地问题，我国目前有三种处置方式：（1）征收闲置费。（2）无偿收回国有土地使用权。（3）限期开发。对于因不可抗力或政府及政部门原因造成土地不能如期开发的，开发期限予以迟延，不收回土地。
5、前述三种闲置土地处置方式中前两种方式是全国通用的主要制度。征收土地闲置费和无偿收回国有土地使用权制度已经施行相当一段时间，可是效果并不明显，2007年统计的闲置土地比重和总和就是明证。究其原因，主要是这两种闲置土地处置制度存在先天缺陷，在执行过程中必然遭受阻力。（一）、收取土地闲置费的缺陷首先，土地闲置费属于行政收费性质，可收可不收，随意性较大。国务院关于促进节约集约用地的通知加强了对土地闲置费的征收，但并没有解决土地闲置费的强制力问题。目前，各界人士对国务院文件的解读也仅仅是“原则上”按出让或划拨土地价款的20%征收。既然是原则上按20%征收闲置费，那实际执行中就可以不征收了，当然也可按少于
6、20%的标准征收。可见，征收闲置费没有强制力，没有强制力自然也就没有了威慑力。 其次，土地闲置费的计算以土地出让或划拨的价款为计费基础，起点过低。土地闲置的主要原因不是开发商没有开发能力，而是开发商故意闲置即囤地，期待将来升值。事实上，很多开发商也由此获得了不菲的收益。（二）、无偿收回土地的缺陷首先，无偿收回土地有违反法律之嫌。在保护私权角度看，我国立法部门的权利意识远不能适应新物权法的规定，无论是物权法之前的立法与规定，还是物权法之后的立法与规定，都是以行政权为中心，站在行政管理的角度，以权力意志为主创设法律条文，所以法条与行政文件均强调对于闲置土地可以通过行政处罚程序予以无偿收回，但这样的
7、立法符合物权法精神吗，我从商店买了一只杯子，国家在怎样的情况下才可以无偿没收我的杯子，除非我的杯子成为了违法或犯罪的工具。而对于合法取得的土地使用权，其权利与买来的杯子的权利并无本质区别。行政机关自然不应当享有超出民事合同法律范畴的特权，否则违反民事法律的公正原则。其次，无偿收回标准执行不一。土地属于不可再生资源，无限升值空间是其与生俱来的特性，而各地的地方保护主义严重，对待本地企业和外地企业总是不同的标准。还有一些土地权利人不愿意放弃土地所蕴藏的巨额利润，于是铤而走险，虚构投资或拉拢有关官员，以达到该土地不被无偿收回的目的，腐蚀着廉洁的行政机关和行政官员。另外，土地财产价值巨大，一般企业的主
8、要财产就是土地，为了充分利用土地的财产价值，土地权利人一般都会以抵押的方式换取相应的价值回报。但若土地闲置两年，行政机关就有权无偿收回该土地，抵押权无法实现，抵押人丧失偿还能力，抵押权人的合法权益就无法得到保障，这对于抵押权人来说显然是不公平的。（三）、制度缺陷引起的“政府原因”“对于因不可抗力或政府及政部门原因造成土地不能如期开发的，开发期限予以迟延，不收回土地。”，善于钻营的开发商以此发现了有机可乘之处,他们只要能够得到地方政府的“支持”,就可以把闲置的责任全部推给地方政府,保证土地使用权安然无恙。事实也是如此,根据国土资源部的统计数据显示,六成闲置土地是“政府原因”“客观原因”造成的,所
9、谓的“合法”闲置。现在看来,所谓的“政府原因”和“客观原因”,更多的还是开发商“制造”出来的,或者说是一些地方政府、部分官员“配合”出来的。三、从执行层面看土地闲置早在1998年我国便出台了土地闲置处置办法，以后又相继出台了许多对于闲置出让建设用地处置的主要法律、规范性文件及合同的规定，如城市房地产管理法（2007修正）第26条、基本农田保护条例第18条、土地管理法第37条、闲置土地处置办法第2条、第4条、城市房地产开发经营管理条例第15条、城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例第17条、建设部、国家计委、国家经贸委、财政部、国土资源部、国家工商行政管理总局、监察部关于整顿和规范房地产市场秩序的
10、通知、国有土地使用权出让合同第33条、出让合同补充协议（示范文本）第5条、国有建设用地使用权出让合同（示范文本GF-2008-2601）第32条。然而,各种政策却屡屡陷入“下有对策”的困境中。事实上,不仅是国土部的政令无法落实,包括国务院、住建部出台的政策同样没有被严格执行,土地闲置依旧屡禁不止。由此可见,对于治理闲置土地从来不缺乏相关政策法规,关键在执行力上大打折扣,导致政策新规不断,土地乱象却无法监管。从严格意义上说,如果13年前的“办法”能够得到落实,在此基础上延伸的治理措施完全能够见成效,也就用不着多个部门的文件不断。这样造成的后果是恶劣的,因为在长达十几年时间里,每次政策新规出台都引
11、来公众的目光聚焦,长期以来只打雷不下雨,受损害的不仅是老百姓利益,也将严重影响政府公信力。遇到问题和矛盾时,并非出台新政策新规定就能解决,关键是如何集中力量铲除“病根”,从根源上寻求破解之道。以下是影响较大、常用的三种囤地手段（一）成片开发、滚动开发，圈地量太大闲置难免。有不少大型开发企业一拿就是30005000亩，甚至8000亩以上的土地，进行滚动开发，如果按照国土资源部闲置土地处置办法的规定，他们所拿土地中大部分都应当视为闲置。就以5000亩土地为例，如果按照市价70万/亩计算，要获得这块土地，仅出让金就需要35亿元人民币，试问有多少本地企业具备这样的资金实力。按照国家规定，这些企业要拿到
12、那么多土地，显然需要大笔资金，如果说这些企业实力都不足以支付土地出让金，他们的土地又是怎么来的。即便是顺利地解决了第一道门槛，获得土地后的开发也同样需要大笔资金的投入，除此之外，管理是否能够跟上，人力是否能够保障，这一系列都被打上了问号。最根本的问题在于，按照正常的开发速度，没有哪个开发企业能够在12年内将30005000亩土地一次开发完成，这样大面积土地从拿到手中之日起，似乎就注定了要被闲置一段时间。（二）、股权转让、假联建蒙混过关假联建。就是那些掌握土地的企业，在看到规定时限快到之前，以引进投资联合建设的名义，将土地转移给另一企业的方法。当然，既然有假联合，就有真联建，二者从表面上看，真假
13、难断，一般说来，假联合开发名义上是一方以土地作为资产，另一方投入资金进行合作开发，而私底下又达成共识，将土地的实际控制权完全转给了资金投入方。简单说，就是挂着联合开发的名义，行私下转让土地之实，这种交易很隐蔽，很难从表面判断出来。 股权转让。从2003年国家明令禁止土地私下交易之后，有些转卖土地的公司开始采取其他方式进行转让。其中最为典型的方法是卖方以土地作为主要资产重新注册一个公司，在与买方谈妥之后，将这个只有土地资产的公司股权，全部转让至买方名下。这种典型的“瞒天过海”策略，实际上是钻了政策的空子，通过这种方式，一个完全意义上的土地私下转让成为了企业产权交易，眨眼间就跳过了土地管理法规的门槛。（三）、改规划当然，利用土地，获取更多利润的方式并不仅限于此，最为严重的现象是，有些企业会找各种各样的理由、用尽各种手段、甚至不惜铤而走险，对土地用途及容积率进行调整。调整的目的很容易理解，例如原本被规划为工业用地的土地，被调整为商住用地，或者原本受让时为2.0的容积率调整为3.0甚至3.5，以目前的地价来计算，工业用地价格约15万元/亩左右，而商住用地的价格高则达100多万元/亩，其土地价值增加了近7倍左右。而容积率调整更厉害，每调整一个百分点，土地价值就会翻番。
