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1、乡镇行政管理课程（2007年1月5日期末辅导）中央电大：赵菊强第一章绪论一、公共行政的含义与特点 公共行政是指公共组织的行政，即公共组织对社会公共事务的管理 学者们从不同的角度界定公共行政的领域，代表性的看法有： 1、从“三权分立”来界定公共行政范围。孟德斯鸠提出的“三权分立”思想形成了西方发达国家权力的基本结构。从“三权分立”的角度界定公共行政范围，认为国家可以分为立法、行政、司法三种权力。 2、从政治与行政的分离角度来对界定公共行政范围，美国早期的政治家和政治学家主张政治与行政分离，这是公共行政学产生的主要推动力。他们针对当时的政党分赃制严重地影响行政秩序的情况，提出政治必须与行政相分离。
2、 3、从广义的管理的角度来界定公共行政范围，认为一切管理都是行政。 我们认为，公共行政是指公共组织对公共事务管理。在这里公共组织是指政府，因此也可以说公共行政就是政府行政二、公共行政的特点 1、公共行政的首要特点是它的公共性。 2、公共行政的政治性。 3、公共行政具有严格的法制性。 4、公共行政的民主性。 5、公共行政的公平性。 6、公共行政的高效三、公共行政学的产生和发展 1、科学管理时期（19世纪末至20世纪30年代） 科学管理的公共行政学，代表人物有伍德罗威尔逊、古德诺、泰勒、法约尔、韦伯、古立克等，但公共行政学的学科体系的建立却是由怀特、魏劳毕和费富纳完成的。 科学管理时期的公共行政学
3、过分地强调组织结构，强调规章制度和效率，忽视了人的因素。2、行为科学时期（20世纪30年代至20世纪60年代） 行为科学时期的公共行政学研究的特点是用动物学和心理学的方法，研究人类行政行为的心理和行为特点。代表人物有梅奥、巴纳德、亚伯拉罕马斯洛、西蒙、沃尔夫等。 行为科学时期的公共行政学研究的最大贡献是确立了以人为本的管理思想。但是最大的弱点是不重视效率，太重视人际关系。3、新公共行政学时期（20世纪60年代至70年代） 新公共行政学是对传统公共行政学而言的。但是它也仅是在某些价值理念上与传统公共行政学有所区别，并且也无法根本改变官僚制的管理体制。4、新公共管理时期（20世纪70年代至2000
4、年） 新公共管理运动的产生绝非偶然，它是西方发达国家政治、经济、文化的必然产物。其理论基础有公共选择理论、新制度经济学、新保守主义、新年管理主义等。新公共行政管理过分地强调绩效，而对如何实现社会公平和摆正政治与行政的关系有不足。5、新公共服务时期（2000年迄今） 2000年，美国学者登哈特夫妇发表了论文新公共服务：服务而非掌舵，提出了既有别于新公共行政，又有别于新公共管理的新的公共行政理论。2003年，登哈特将论文扩展成书，对新公共行政的理论进行全面系统的阐述四、公共行政学的含义 公共行政学是研究公共组织依法处理政务的有效性、公平性、民主性的规律的交叉性与综合性学科。在这里公共组织主要是指政
5、府，公共行政就是政府行政。五、公共行政学的研究对象 公共行政学研究政府能够管什么，政府应该管什么，公共行政管理应该由谁来管，怎么管，为什么管。六、公共行政学的研究方法 （1）公共行政学的研究取向。管理取向，也就是企业管理取向。政治取向。法律取向。 （2）理论与实践相结合的方法 理论联系实际，首先则要求用马列主义、毛泽东思想、邓小平理论为指导思想，引进西方公共行政理论，并且对它们进行扬弃。 理论联系实际必须结合我国国情。 理论联系实际还要求必须发掘我国古代行政管理的优秀文化遗产。 （3）哲学研究方法。 （4）跨学科的研究方法。 （5）实证研究方法。 （6）比较研究方法。第二章 行政环境一、行政环
6、境的含义 公共行政环境是指直接或间接地作用或影响公共组织、行政心理、行政行为和管理方法与技术的行政系统内部和外部的各种要素的总和。公共行政环境分为一般公共行政环境和具体公共行政环境。二、行政环境的特点 1、复杂性。 2、约束性。 3、特殊性。 4、不稳定性。三、行政环境的作用 1、公共行政环境决定、限制与制约公共行政。 2、公共行政必须适应公共行政环境。 3、公共行政环境的发展变化必然导致公共行政的发展变化。 4、公共行政对公共行政环境也有反作用。四、一般行政环境与公共行政 一般行政环境是指公共行政的宏观环境，不仅指一个国家的公共行政所赖以生存和发展的自然地理环境、政治、经济、文化环境，也包括
7、国际环境。 1、自然地理环境与公共行政 2、社会环境与公共行政 （1）政治环境与公共行政 （2）经济环境与公共行政 （3）文化环境与公共行政 （4）国际环境与公共行政五、具体环境与公共行政 1、具体环境的概念与内容 具体环境也叫组织环境，是指具体而直接地影响和作用于公共组织、行政行为和组织凝聚力的公共组织的内部与外部环境的总和。它包括组织文化、组织结构、组织的规章制度、组织的凝聚力、管理对象等。2、组织文化 组织文化是指组织在一定的环境中，逐步形成的全体公共组织成员所共同信奉和遵守的价值观，并支配他们的思维方式和行为准则。 价值观是组织文化的核心。第三章 政府职能一、政府职能的含义政府职能即公
8、共行政职能，是公共行政学研究的核心问题，公共行政学就是围绕这个问题从不同的研究途径构建不同的理论。政府职能是指政府在国家和社会中所扮演的角色以及所应起的作用。换句话说，就是指政府在国家和社会中行使行政权力的范围、程度和方式西方国家在不同的历史时期对政府职能的界定也不同。在自由资本主义时期，政府只是充当“守夜人”的角色，也就是“夜警察”的角色，那时人们认为最好的政府是管的最少的政府。垄断资本主义时期，尤其是20世纪30年代资本主义世界性经济危机发生之后，政府的职能进一步扩大，出现了无所不管的全能政府。从20世纪70年代以来，又出现了政府不干预社会或少干预社会的思潮二、政府职能的特点 1、政府职能
9、普遍性的特点。 2、政府职能的强制性特点。 3、政府职能的系统性特点。 4、政府职能的不可替代性的特点。 5、政府职能的服务性特点。三、政府职能的类型 对政府职能的划分，从不同角度有不同的看法。我们认为政府职能可以分为政府基本职能和政府运行职能。 马克思认为政府的基本职能有两种，即政治统治职能和社会管理职能四、市场失效 市场不是万能的，它在某些方面也是失效的，也就是市场表现得无效率。市场失效是指因为市场局限性和缺陷所导致资源配置的低效率或无效率，并且不能解决外部性问题以及社会公平问题。 1、外部性问题。外部性就是溢出和搭便车，是市场经济主要的无效率。 2、市场垄断和专制价格。 3、公共物品的提
10、供。 4、无知和非理性。 5、不平等问题。五、政府失效 1、政府成本过高。 2、政府的低效率。 3、资源配置的低效率。 4、寻租。 5、造成另一种不公平六、政府的政治职能、政府的经济职能 大家自己看教材进行理解。七、政府的文化职能 （1）意识形态职能； （2）发展科学技术和教育职能； （3）发展文学艺术和体育卫生职能和加强社会主义道德建设的职能； （4）清除那些没有社会价值而且有害的文化产品的职能。八、政府的社会职能 社会职能有广义和狭义之分。广义的社会职能是指是除了政治职能之外的所有社会管理职能，狭义的社会职能是指政府除了政治、经济和文化职能之外的社会管理职能。第四章行政体制一、行政体制的含
11、义 行政体制指政府系统内部行政权力的划分、政府机构的设置以及运行等各种关系和制度的总和。 理解行政体制应从以下几方面着手： 1、经济体制决定并制约行政体制，行政体制也影响和制约经济发展。 2、政治体制决定行政体制，行政体制是政治体制的重要组成部分。 3、行政体制的核心问题是行政权的划分和公共组织设置，以及对政府系统的各级各类政府部门职权的配置。 4、科学技术推动行政体制的变革。 5、文化对行政体制的重要价值作用。二、行政体制的特点 具体表现在五方面，希望同学们自己看教材，我们不作详细的讲解三、行政体制的类型 1、中央政府体制 所谓中央政府体制是指一个国家的最高国家行政权力和政府职能的划分、政府
12、的组织形式和活动方式等制度的总称。中央政府体制可分为：（1）内阁制；（2）总统制；（3）半总统制；（4）委员会制；（5）部长会议体制；（6）国务院体制。2、地方政府体制 因各国的历史传统和行政环境不同，地方政府体制也有差异。地方政府体制可以分为：（1）自治体地方政府；（2）行政体地方政府；（3）民主集中制地方政府。3、行政区划体制 所谓行政区划体制，是指根据一定的原则将全国领土划分为若干部分和若干层次的管理区域，并设置相应的行政机关的组织体制。 （1）行政区划原则 政治原则。 尊重历史传统的原则。 有利于发展的原则。 有效管理的原则。 民族自治原则。 （2）行政区划的类型 传统型； 发展型；
13、特殊型。第五章公共组织一、公共组织的特点 1、政治性。 2、社会性。 3、服务性。 4、权威性。 5、法制性。 6、系统性。二、公共组织的类型 1、集权制与分权制 2、完整制与分离制 3、首长制与委员会制 4、层级制与机能制 我们要掌握公共组织类型的概念三、公共组织管理层次与管理幅度 公共组织结构层级化和分部化的基本问题是处理好以效率为中心的层级隶属的程度与部门设置的限度，也就是处理好管理层次与管理层级之间的关系的问题。这是公共组织结构的关键问题。 管理层次是指公共组织内部划分管理层级的数额。任何国家的政府组织都是按层级化原则设计的，无论是联邦制国家还是单一制国家都是如此。 管理层次的划分必须
14、适当，必须以提高行政效率为准则，不宜过多，也不宜过少。 管理幅度是指领导机关或领导者直接领导下属的部门或人员的数额。 管理层次与管理幅度必须适当。一般来说，管理幅度和管理层次成反比，管理幅度越大，则管理层次越少；相反，管理幅度越小，则管理层次越多。但管理幅度与管理层次之间的关系是很复杂的，是由许多相关因素决定的。四、公共组织理论 1、科学管理时期的组织理论 2、行为科学时期的组织理论 3、新公共行政时期的组织理论 4、新公共管理时期的组织理论第六章行政领导一、行政领导的含义 所谓行政领导，是指在公共组织中，经选举或任命而享有法定权威的领导个人或领导集体，依法行使行政权力，运用各种方法和手段，有
15、效地影响部属，以实现行政目标的行为过程。 行政领导者是指在行政系统中有正式权威和正式职位的集体或个人。 行政领导者不仅是指政府的各级行政领导部门和职能部门，也包括政府各种部门的行政首长或负责人。他们是行政领导活动的发起者、指挥者、协调者和监督者，也是行政责任的承担者。二、行政领导者的类型与产生方式 1、行政领导者的类型 （1）政务类行政领导者。 （2）行政类行政领导者。2、行政领导者的产生方式 （1）选任制。 （2）委任制。 （3）考任制。 （4）聘任制。三、行政领导的权力与责任1、行政领导权力的构成（1）权力性影响力（职位因素、资历因素传统观念因素）（2）非权力性影响力（品格因素、能力因素、专业因素、感情因素）2、行政领导权力的来源（1）合法权力（2）奖惩权力（3）专业知识权，又称为专家权（4）归属权，又称关系的权
