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1、政府绩效分析的不同视角政府绩效分析的不同视角浙江工商大学公共管理学院 何力平* 何力平（1952-），男，获经济学学士学位，浙江工商大学公共管理学院教授，主要从事政治学与行政学方面的研究；出版市场经济与政府职能等论著；通讯地址：浙江省杭州市教工路149号 浙江工商大学公共管理学院，邮编：310035；电话：0571-88863915(宅)、13858123355；E-mail：.摘 要：对政府绩效的分析有局限于狭窄的“行政效率”的倾向，尽管行政效率问题也很重要。文章认为，应当以更宽广的视角来审视政府绩效，并提出了五个不同的分析视角，以图说明政府绩效问题的复杂性，并强调了分析的重点。关键词：政府
2、绩效；分析；重点随着政府改革的不断深入，并受到不断引进的国外行政学研究的启发，我国各级政府日益重视施政的绩效问题，如建立“效能投诉”机构，出台“限时办理”的各项规定，建立“政务超市”，在机关运行中采用“全面质量管理”、“电子政务”等技术，甚至开展旨在提高政府部门办事效率的所谓“效能革命”、“末位淘汰”，直至对“有令不行、办事拖拉、吃拿卡要、态度刁蛮”的机关工作人员视情节给予各种处分等。对此笔者认为，政府绩效问题不应仅仅局限在机关办事效率上，而应当有更宽阔的视角：一、从政府绩效的内涵范围看，有广义政府绩效和狭义政府绩效广义的政府绩效，首先是指施政的主体为广义的政府，而不仅仅是行政机关。行政学先驱
3、威尔逊提出了关于政府含义的两个基本的方面：一个方面被称为“政治”，即“在重大而且带有普遍性的事项方面的国家活动”；另一方面被称为“行政”，即“在个别和细微事项方面的国家活动”。由于威尔逊的研究重点是“行政”这一方面，所以他突出强调了政府的行政含义：“行政机关是政府的最明显的部分，它是行动中的政府；它是政府的执行者，是政府的操作者，是政府的最显露的方面”。1 国外公共行政理论精选，中共中央党校出版社，1997。古德诺继承并发展了威尔逊的思想，认为“存在两种性质完全不同的政府职能，可以分别称作政治与行政。政治与指导和影响政府的政策相关，行政则与这一政策的执行相关”。特别是古德诺把政党看作是政治组织
4、而归入政府范畴，他说：“就政党有权指名公职候选人来说，政党就不应被视为一种自愿性组织，而应是一种政治性组织，它必须受到公众的限制和控制”。2 古德诺：政治与行政，华夏出版社，1987：64、137。在行政学的先驱那里，政府就是包括立法、司法、行政和政党在内的所有从事国家活动的机构的总体，行政机关不过是政府的执行者，他们并没有区分政府的广义和狭义。今天，由于人们习惯于仅仅把行政机关称作政府，相应地就有了政府的广义和狭义之分：广义政府就是行政学先驱的政府概念，这里的政府活动，就是国家活动，这里的政府职能，就是国家职能；而狭义的政府就是行政学先驱的行政概念，就是我们今天理解的在立法机关、司法机关和政
5、党之外的行政机关。对政府做这样的广义与狭义的区分是简单明了的，问题是我们的绩效分析应当放眼于广义政府，还是仅仅局限于狭义政府即行政机关。由于行政机关的执行性质，尽管行政机关也有某些决策职能，但社会生活中的重大决策是由执政党和立法机关做出的，而这些重大决策的绩效如何显然更有意义，这样看，狭义的政府绩效是浅层次的，局限于这种狭义的政府绩效，很难保证经济社会全局的良性发展。在重大决策失误的条件下，行政效率不但没有意义，而且效率越高损失越大。所以笔者认为，政府绩效分析应当着眼于广义政府，广义政府提供重大决策、基本制度规则等更为重要的公共产品和公共服务，对经济社会发展和人民生活有着更为基础性的影响，应当
6、成为政府绩效分析的基本点，在此基础上，解决所谓机关办事效率和服务态度问题才有意义。因为机关办事效率和服务态度与基本制度规则密切相关，完善的行政程序法律制度，会从根本上化解由于办事效率和服务态度引发的矛盾。广义的政府绩效，也是指绩效的含义是广泛的，而不仅仅只涉及时间、成本、速度、投入产出比等。行政学研究所涉及的绩效、效能、效率、效益等概念，确实为我们分析政府活动提出了一个有重要意义的问题，即政府活动也必须有成本意识，也要像企业那样尽量以最小的成本来提供最多较好的公共产品和公共服务，政府也要达到操作技术的高效和先进。但是问题同样在于，局限于这种狭义的绩效概念是否能达到改善政府的目的。考虑到政府所提
7、供的许多公共产品和公共服务是很难做投入产出分析的，特别是一些关系重大的公共产品和公共服务，如大政方针、基本制度规则等，几乎无法做投入产出的定量分析，而这些公共产品和公共服务的质量如何，又在基本的层面上决定政府绩效，是改善政府的关键，所以笔者认为，政府绩效分析的着眼点应当是广义的绩效概念，即：既看当前，更看长远；既有定量，更有定性；既有经济分析，更有政治社会生态分析；既看有形的公共产品和公共服务，更看无形的公共产品和公共服务；既要讲组织行为学、人事行政学、公共财政学等，更要讲政治学、法学、社会学。二、从政府绩效的不同性质看，有统治绩效、管理绩效和服务绩效尽管管理和服务职能的重要性日益凸显，但作为
8、广义政府，其统治职能仍然具有客观的必然性。尤其是建设中的中国特色社会主义，将会长期面对国内外敌对势力的破坏和干扰，政府必须有足够的能力并能有效地应对各种可能发生的事件。一般来说，能够做到政局稳定、执政党有坚实的群众基础和社会基础、敌对势力影响十分有限，就表明政府有良好的统治绩效。由于我国人民民主专政的国家政权优势，加之敌对势力的相对缩小，统治绩效问题尚不构成对我国政府施政能力的挑战，在现实中，人们更多关注的是政府的管理绩效和服务绩效。管理绩效是政府履行其管理职能的效果和效率。首先，市场经济基础上的政府职能决定了政府应当更重视管理绩效的宏观性，所以，应当更多地从长远、整体、全局的角度来分析政府的
9、管理绩效，而不能只看眼前、局部的得失。一级政府，可能在微观方面做得很好，如有效地开展了“机关效能革命”，直到处分了一批办事拖拉、服务态度恶劣的工作人员，但对本地区诸如人口、生态、教育、制度供给、重大社会问题、深层次社会矛盾等认识不足，缺乏有效的对策，以至形成严重隐患，就可以认为该政府的管理绩效低下；相反，即使一级政府在施政细节上不无瑕疵，但抓住并有效解决了该地区社会经济发展的深层次矛盾，该地区的社会经济发展有长远的后续力量，其管理绩效就是值得称道的。有学者认为，“温州模式”表明地方政府曾经有过良好的绩效，但在一些涉及长远发展的问题上，如城市化、产业结构升级、企业制度创新、引进外资、发展高等教育
10、等方面，地方政府却少有作为，由此带来影响地方发展的诸多深层次问题。3 张仁寿：温州模式：盛名之下，其实难副？，浙江社会科学，2004（1）。其次，我国转型期社会经济问题的复杂性，决定了应当更重视政府管理绩效的全面性，即全面分析政府在宏观经济调控、市场监督管理、社会事务管理和生态环境治理这四个方面施政的绩效。也就是说，可以将管理绩效分解为经济调控绩效、社会发展绩效和生态环境绩效。如果经济总量平衡、产业结构合理、地区发展协调、物价货币稳定、国际收支平衡，就意味着政府在宏观经济调控方面有良好的管理绩效。如果做到了市场运行的统一、开放、竞争、有序，市场主体诚实守信，假冒伪劣无处存身，就意味着政府在市场
11、监督方面有良好的管理绩效。如果社会和生态中的深层次矛盾得到了有效解决，不存在社会和生态领域的严重隐患与风险，社会和生态走上了良性循环的轨道，就意味着政府在社会事物和生态环境方面取得了良好的管理绩效。由于宏观调控和市场监督有发达市场经济国家长期积累的成熟经验，因此对我国政府的施政能力构成严重挑战的当属在社会和生态方面的管理绩效，正是我国目前存在的社会风险和生态风险构成了对政府管理绩效的严峻考验。有学者分析了我国面对的诸多社会风险：一是公共卫生。一些已经得到控制的传染病死灰复燃，卫生部公布2003年有六种传染病发病率明显上升，一些可以有效控制的传染病实际上正在恶化，同时又不断出现新的传染病。二是心
12、理和精神疾患。卫生部估计，我国全年至少有28.7万人自杀，占世界自杀人数的1/4，自杀已成为我国15-34岁人口的第一位死因。三是公共安全。仅2004年1月1日-2月15日，全国就发生26起一次死亡10人以上的特大公共安全事故，吉林中百商厦一场火灾就死亡53人。四是人口安全。计划生育政策对我国人口的性别结构和年龄结构带来的影响不容忽视，我们已经面临男女比例失调和老年比例快速上升的问题。4 由此有学者认为我国的计划生育政策有必要修正，例如可以考虑将超生交费改为少生补贴，特别是对农村居民，如果在指标内少生一人，就补贴一份养老保险。五是社会信任。化解信任危机，重建信用社会，需要完善的社会信用制度体系
13、。六是大规模流动的社会控制，需要创新管理机制和方法，运用先进的管理技术。5 嘹望，2004（1）。 当然，社会分化也具有重大风险性，包括城乡之间、贫富之间、精英与大众之间、中心与边缘之间等，日益明显的分化酝酿着动荡。至于生态风险更是关系中华民族长远发展的心腹之患。这些方面，显然应当是政府管理绩效的侧重点，是对我国各级政府施政能力的真正考验。许多地方政府在土地出让、房屋拆迁上充满积极性，工作效率极高，也确实给经济建设注入了活力。但是由于程序不合法、补偿不合理、商业目的盗用公共利益等原因给农民、拆迁户造成很大损失，确实严重损害了政府的公信力。这种以牺牲社会绩效来换取微观的、表面的经济绩效的做法，最
14、终将被证明是得不偿失的。上述管理绩效的宏观性和全面性，都强调了政府绩效的公共性。有了高质量的公共产品和公共服务，微观个体的活力必然得到充分释放，结果必然是经济社会的全面、协调、可持续发展。相反，如果政府忽视其管理绩效的公共性，不是致力于提供优质高效的公共产品和公共服务，而是抓企业、抓项目、抓增长率、抓数字，从长远看必定无绩效可言，甚至给一方社会带来严重隐患。服务绩效更多地具有微观性，表现为政府机关及其工作人员办理具体事项的效果和效率。服务绩效的评价标准应当是人民满意不满意，即当事人是否满意，多数人是否满意。所以，服务绩效的有效保证就在于具有群众观念，以群众的需要为需要，以群众的方便为方便；群众
15、需要哪些服务，就提供哪些服务，群众欢迎什么样的服务方式，就怎样提供服务。服务绩效虽然微观、具体，但由于它直接面对人民群众，是公民对政府形象的真切感受，所以往往得到各级政府的首先关注，并在这方面大做文章。各种“效能革命”、“效能投诉”、“效能管理”、“打造服务型政府”、“限时办理”、“效能考核、末位淘汰”等，主要是针对服务绩效。6 2003年，北京的地税、国税、工商、公安交管、交通和环保六个政府职能部门进入亚运村汽车市场，开通了“一站式”购车服务，消费者于是可以免去过去“为上车牌跑8个地方办手续，往来奔波300余公里”的辛苦。但是，进入市场的政府部门照例休息双休日、节假日，而这正是消费者选购汽车
16、最多的时候。于是有人问：政府的服务，是应当适应服务对象的节奏，还是应当让服务对象适应自己？服务绩效不容忽视，但是必须看到，服务绩效受制于管理绩效，只有在管理绩效具有正向价值的前提下，服务绩效才有意义可言。同时也应当看到，服务绩效的好坏，虽然与所谓作风不无关系，但从根本上说，是取决于基本的制度规则。比如，政府官员之所以习惯于对上负责，而不能自觉地对下负责，就是因为现有的基本制度规则使政府官员仅仅感受到了来自“上边”的制约，而很少能感受到来自“下边”的制约。即使是下边的制约，也要转化为上边的制约才能真正起作用，如各种“投诉”。这样的基本制度规则不能不使政府官员“眼睛向上”。所以笔者认为，必须把轰轰烈烈的“机关效能建设”与基本制度规则的改革完善结合起来。三、从政府绩效的运行过程看，有决策绩效、执行绩效和监督绩效决策是关于如何行动的选择和决定；决策绩效就是所做的选择决定的实践效果和这一选择决定过程的效率。从决策、执行、监
