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1、云南省干部在线学习系列课件 http:/我国公务员制度曹开庆云南省公务员局副局长前言进入到公务员队伍，怎么样成为一名合格的公务员，我想这是大家必须要思考的一个问题。今天我就按照我们省委组织部的课程安排，我给大家介绍一下中国的公务员制度。通过了解公务员制度，然后大家才会对我们的制度有一个完整的了解，通过了解制度才能规范自己的行为，同时才能成为一个合格的公务员。 下面我就从几个方面给大家做一个介绍。今天我给大家介绍的是我国的公务员制度。那么中国的公务员制度我分几个部分来讲。一、 中国文官选拔制度第一个部分主要是讲一讲历史的变迁，第一个我先介绍一下中国的文官选拔制度。大家都知道，我们有五千多年悠久的
2、历史和灿烂的东方文明，它的历史和文明凝聚着一个重要的标志，就是起始于上古而完善于封建中央集权制度建立起来的文官制度。就是说这个文官制度是中国东方文明的一个重要的标志，就是这个起始于上古时期，然后在封建社会这个阶段当中逐步完善，建立起来一套文官的选拔制度。那么在战国，秦汉开始的时候这一套制度就逐渐的完善起来，对官员的选拔、任用、俸禄、监察、考课、回避、退休等一套严密的宏观制度。（一） 清朝以前的选官制度主要是简要的讲一讲清朝以前的选官制度。中国古代文官体制是在皇权体系下管辖进行国家活动，它是一个多元统一体的组合，它主要包括以宰相制度为主的中枢机构和相应的中央行政管理机构。比如说秦汉时期的三公九卿
3、，以及以后的三省六部，这些都是属于中央行政管理机制。还有行政监察制度，以郡县制为结构的地方行政制度，还有选拔行政人才的人事选拔制度，包括官邸的考绩、奖惩、任用、回避、休假、退休等内容的管理制度，这个自上而下交错结合，形成了一套运转有序的行政体系。中国古代随着社会的变迁，发生过多种选拔官吏的途径，主要的有世袭制、军功制、荐举制、任举制、捐纳制等等。随着这些制度的发展，最后一直沿用下来对后世影响比较大的是科举制。世袭制主要就是中法奴隶制社会的选官制度。在西周，世卿世禄制是它的主要的形式，它主要以察举、征辟为主的荐举型的选官制度。比如说要选一个官了，那么就通过一帮熟人，然后去看看这个人怎么样，相相面
4、，然后考察考察，问一问，这个是察举，看看他的德行等等这些，然后通过人来推荐、保举，然后就去做一个文官，这是这种形式。那么在西汉到魏晋四百多年的主要选官制度就是以这种形式为主。察举、征辟制度最大的问题就是个人己见在选官当中起着举足轻重的作用，带有浓厚的个人的好恶偏向，主观意识起着决定的作用。随着东汉中后期世大家族势力的发展，察举、征辟的选举权被控制在少数的大官僚手当中，这个举荐很大程度上凭长官意志取人，被看中的人一般大都是一些阿谀奉承、比较听话、报师恩的那么一帮人。所以说有的时候就难免选了一帮比较平庸的小人充斥到文官队伍当中，甚至这种制度形成了官僚结党营私的工具。所以当时老百姓的民怨就是说“举秀
5、才，不知书；察孝廉，父别居；寒清素质浊如泥，高第良将却如鸡”，就是对这种制度的讽刺和写照。以后，到了魏晋时期就有九品官人法，它也发展成为那个时候那些世大家族们（那个世是世界的世）加强门法统治、维护等级特权的工具。比如说“今之中正，定九品，高下任意”，从而造成了“上品无寒门，下品无世族”的情况，所以说这种情况成为了大地主阶级为其阶级集团的私利完全控制了这个选官制度。那么选官制度的贵族垄断严重的限制了封建统治的整体的稳定，不利于它的一姓皇朝的长治久安，从汉代到魏晋几百年的动荡就可以充分的证明这种大地主的狭隘利益集团的选官制度和政治必然会导致这个社会动荡后果，物极必反的辩证了，导致了创始于隋唐，经唐
6、代的兴盛、宋代的改革、明朝的强化，直到清末才废除了长达一千三百年的科举制度的运行。就是说过去的那一套逐步暴露出了它的一些弱点，那么经过不断的淘汰、选拔，最后科举制成了这几个朝代比较盛行的文官制度。科举制不仅影响了中国中后期封建社会的政治、经济、文化的发展，同时也影响了近代的西方文官制度的建立。科举制的选官制度是真正意义上的文官制度，这是封建社会当中。那么科举选官制度的基本特点是有什么呢？第一，就是以考试来选试。考试的项目一般都是一些儒家经典和时务政策，比如说是过去就叫一些军事治国的内容，或者就是以诗歌、赋等这些来作为考试的内容。明法科则考律令，明书科则考文学，明算科考数学、历法等。地方中央要经
7、过两级考试，宋朝还增加了皇帝的御殿亲试，三级考试有利于选拔一批人才，有时候也考文章来选拔人才，不仅对应试者的思想、政治水平要进行一个测验，同时也对一个人的思维逻辑、文字能力要有一个检验。大凡写文章写得好的人他的思维、分析、组织能力起码比一般的人来说是比较缜密的，选拔这种人从事各级行政组织活动能够有效的提高政府的行政水平，这也就是文官政治的优点。科举制度另外的一个特点就是至少在名义上他是不分贵贱，不讲门第出身，也就是说“家不尚谱牒，身不重乡贯”，这就为广大的下层知识分子从政打开了一条门路，他们甚至可能进入到最高的领导阶层。大家耳熟能详的，通过科举的明朝的很多宰相都是仕出寒门，通过科举以后，中第以
8、后，有的成为了宰相，这就是进入到高级的领导阶层，所以说做官参政不再是上层统治者的特权。考试规章制度的日趋严密也是它的一个显著的发展的特点。比如说唐代达官贵人可以向主考官推荐考生，称为公荐。宋代为了防止培植私人的势力，就明令不得公荐，对主考官也有种种的法律的限制，比如说受贿就枉法论处。为了防止考官的权力过大，还采取了临时派遣、年年轮换的办法，考官如果违法失职，就要受到监察机关的征信，受到罚款、停职，甚至撤职查办、处分。为了防止官僚子弟利用特权互相包庇，凡是官家子弟录取者都要另派大臣在中央进行复试或者另设考场。为了防止科考有弊，建立了多项的考试考场规则，比如说考生不得携带书进入考场；主考官在考试期
9、间不得与家属亲友会面，要缩院，不得外出；考卷要实行糊名，就是要把你的名字遮盖起来。然后誊录制度，誊录就是比如说一个考生（过去都是写毛笔字），可能考官熟悉他的这个字体，那么为了防止考官作弊的话，就要请一帮人按照考生的答卷来誊抄一遍，形成统一工整的卷面才能阅卷，这就是誊录制，防止从中舞弊。经过唐宋两代的不断的发展，完善了科举制度。另外就是允许一定程度上的公开竞争，机会均等，为文官制度的健全注入了新鲜的血液和活力，在选拔人才上起到了良好的作用，所以说唐宋时代涌现出了一大批在中国历史上有影响的政治、文化人才，不能不说是文官选举制度的作用。那么科举制度成为了当时世界上最先进的选官制度，唐宋时代建立的这一
10、整套完整的文官体制是中国封建社会成熟的标志，这一封建制度在当时的世界上也是最进步的。（二） 北洋政府时期的公务员政策那么到了北洋政府时期，中国的整个公务员的政策我给大家介绍一下，它的概况是这样一个。到了清末以后，统治者已经发现传统的文官制度已经不能适应大门洞开的政治要求，因此清政府就开始着手改革传统的官僚制度，比如说废除了科举，对留学归国的学生以及国内的大、中学校的毕业生进行考试后授予官职，到时候就由国家统一组织考试，然后取得一个合格证以后，有的就是候补，有的是哪儿缺了就去授予一个官职，这就将传统的官僚制度全面改朝为近代的文官制。那么近代的文官制度就是从北洋政府开始的。北洋政府从1912年建立
11、的时候就开始制订了各种文官管理的法规。到1921年为止，中国已经初步形成了近代化的文官管理法规法令体系，这些法规法令规定了文官的分类、任用、俸禄、休假、保障、惩罚等内容。北洋政府实行以品位分类和职位分类相结合的文官分类办法，废除了官与利之间的等级差别，废除了古代九品官的等制，实行四级文官等级制度。这一次就是北洋政府初步实行了职位分类办法，这种文官制度区别了古代传承演化的古代文官官僚体制，有了近代化的初步的模型。北洋政府还在法律上最终废除了中国古代官吏任用当中的恩荫制和捐纳制，对文官的任用采取留任旧任官吏与通过新式考试任用相结合的办法来进行选官。由于一百多年来中国传统的科举考试制度已经形成了公开
12、考试、平等竞争、择优录取的基本原则以及严密而严格的考试程序，因此科举考试向近代文官考试制度的转型就显得较为简单，只需以近代自然科学和社会科学知识替代传统的科举考试当中的八股化的经学作为考试内容，中国文官考试的近代化也就初步的形成并发展。由于北洋政府时期中国还不具备统一实施近代文官制度的政治条件，从而上述文官制度的实际实施的范围主要限制在中央政府。当时的命令就是不出都门的，所以中央遣派的地方官吏都遭到了当地军阀的打骂、挡驾，有实力的地方军阀往往自行委任官吏。无论北洋政府的文官制度有着怎样的缺陷，但是它在中国法律近代化进程当中的地位是不应该被抹煞的。然后在清末改革的各项法律当中，行政法的改革较为滞
13、后，近代的文官制度是一个空白，但几乎没有任何制度基础的情况下，北洋政府在十年的时间内就基本废除了中国封建的选官管理制度，建成了中国近代的文官的法律制度的雏形，并对南京国民政府乃至于我国台湾地区现在还在实行的公务员制度产生了重大的影响。（三） 国民党时期的公务员制度接下来就是到了国民党时期。那么国民党时期的公务员制度我也给大家做一个简要的概念性的介绍。国民政府时期，公务员制度就是中国近代首次全面的引进了西方文官制度的尝试，那么中国近代人事管理制度的一个重大的变革就是在国民政府时期。探讨和研究国民政府时期的公务员制度，总结它的经验和教训对于建设有中国特色的国家公务员制度无疑有着很大的作用。1928
14、年6月，国民党第二次北伐完成以后，新班通电归顺和东三省，政旗易帜，南京国民政府在形式上统一了全国。10月份，国民党的中央执行委员会通过了训政纲领，宣布了结束“军政”，进入“训政”的时期。随着考试院的成立和公务员考试法、公务员任用法、公务员考绩法、公务员惩戒法等一系列法规的颁布，公务员的制度就逐步的形成和完备。国民政府时期，公务员制度包括了考选制度和栓叙制度两大部分，全部都由考试院具体负责管理公务员的考试任用。国民政府时期的公务员制度作为一种历史现象，我们有必要对它进行一个客观的评价，因为它是历史，历史的东西是不能割裂的。我们要了解我们现在的国家推行的具有中国特色的这一套公务员管理制度，我们不能
15、割裂我们国家的历史，单就现在说现在。所以说我们对国民政府时期的公务员制度做一个全面客观的评价，总结它的经验教训对于我们更好的完善和推进我们公务员制度的实施是很有好处的。国民政府时期的公务员制度从形式到内容都具有了一些现代人事管理的色彩，尤其是以体系的完备和组织系统的严密，较之以往的人事管理有了很大的进步。从国民政府时期公布的各种有关公务员的法律法规、条例不难看出，公开考选是国民政府时期公务员制度的一个重要组成部分，它在很大程度上为各个阶层的知识分子参政提供了机会，较大限度的网罗了一批较高层次的人才，对扩大统治基础，提高统治效能起到了相当的作用，特别是对公务员的分类它的方法与现代西方普遍实行的文
16、官制度就比较接近了。以普通考试、高等考试和特种考试对公务员分别加以选择，适应了现代行政管理的技术性、专门性、复杂性的多层次的门类要求，这个有利于公务员各司其职、各执其事。较为完善和严密的公务员制度在一定程度上做到了有法可依，对选拔和提高公务员队伍也是有所促进的。然后，国民政府时期的公务员制度在实践上却有很多的弊端。法律法规上虽然不乏民主的形式，但是在实际操作当中却缺乏民主的内涵。首先对公务员的考选，法规上虽然明确公开考试作为选拔公务员的基本途径，但同时又规定种种资格的限制，尤其在实施过程当中往往以革命的资格、革命的历史为凭据，特准部分不经过考试就委任为公务员。比如说1935年的公务员任用法就规定，曾于中华民国有特殊功勋或致力国民革命十年以上而有功劳者，经证明属实可以免试担任公务员。这在当时裙带关系比
