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1、司法制度论文-论我国紧急状态法律制度的完善“紧急状态是现代民主宪政的一个重要课题，也是 20 世纪下半叶世界各国处理紧急危险局势所采用的最主要的应急措施”。1从世界范围内来看，实施紧急状态是国家生活和国际社会中的一个普遍现象，尤其是广大的第三世界国家，为了应对各种国内冲突和动乱，一般都在矛盾无法化解的情况下，将实施紧急状态作为恢复正常统治秩序的最后手段。正如 1983 年由国际法协会组织的一项对 15 个国家的紧急状态进行研究的调查报告所指出的：“可以毫不夸张地说，在最近历史的任何时期，人类中的相当一部分生活在紧急状态之下”。2即使在人类进入了 21 世纪之后，我们仍然可以从美国、厄瓜多尔、玻
2、利维亚、阿根廷、印度尼西亚、巴基斯坦、以色列、巴勒斯坦、尼泊尔、苏丹、科特迪瓦以及埃及等国家所实施的紧急状态实践中发现紧急状态的普遍存在。 国家在紧急状态期间的权力行使和人权保障与正常状态下存在着很大的区别。在正常状态下，国家权力必须严格按照宪法和法律规定来行使，同时人民也享有由宪法所保障的广泛的基本权利。而在紧急状态下，由于维护国家的生存成了社会生活和政治生活的首要价值，此时宪法效力的最高性要让位于紧急状态的现实需要，或者完全失效，或者部分失效，国家权力的行使因而摆脱了宪法的约束，表现出一定的超宪性，宪法所保障的基本权利也要予以克减。3因此，紧急状态的出现事实上就意味着一定程度的不受约束的国
3、家权力的行使和对人民所享有的基本权利的克减，如果缺乏完善的法律制度规范的话，那么紧急状态的宣布很可能就是独裁专制的开始，魏玛宪法下的德国宪政已经提供了很好的例证。4紧急状态法律制度是对国家在应对威胁其生存的紧急情况时所采取的一系列与正常状态下的民主宪政的一般原则及实践所不同的关于国家紧急权力行使的方式、程序、原则以及人权保障与人权克减的手段和界限的法律制度的总称，其目的是“为了在紧急状态下更好地保卫统治阶级的国家政权，维护最基本的社会秩序，同时给予公民基本权利及社会组织、法人的活动等以最低限度的保障”。5紧急状态法律制度是民主宪政制度不可缺少的组成部分，是对民主宪政制度在处理威胁国家生存的紧急
4、情况时的内在局限性的补充与完善。事实上，紧急状态制度本身就是社会制度发展到民主宪政阶段之后的产物，它仍然以分权制约和人权保障为其制度设计的出发点和着眼点，只是在一些具体运作方式上与正常状态下的民主宪政有所区别。但是，需要指出的是，由于紧急状态下国家权力的行使是高度集中与扩大的，同时人权的行使又是受到相当限制的，如何在维系国家自身生存与实现普遍人权保障之间寻得适度的平衡就成为紧急状态制度设计与运行的主要内容。从世界范围内来看，各国的紧急状态制度存在着很大的差别。例如菲律宾宪法规定的是以戒严为核心的非常法律制度，印度宪法和巴基斯坦宪法等则建立了统一的紧急状态制度。但是，从世界各国民主宪政的发展趋势
5、来看，建立统一的、以紧急状态制度为核心的非常法律制度是民主宪政原则的内在要求，正如莫纪宏、徐高在戒严法律制度概要一书中所指出的：“建立以紧急状态法律制度为核心的非常法律制度是符合民主宪政要求的，因为紧急状态制度更科学地反映了依法行使国家紧急权、保障公民人权和维护宪法和法律秩序的宪政要求，而戒严制度由于过于注重军事力量在对付紧急局势中的作用，显然是不能作为民主宪政的基石，而只能作为一种特例而存在”。6我国民主宪政制度建设在这方面还存在着很大的不足之处。我国宪法和法律没有建立统一的紧急状态制度，现行宪法仅仅对战争、戒严、动员和非常情况做了非常原则的规定，而且也没有出现紧急状态的概念。其它法律例如戒
6、严法、专利法、香港基本法和澳门基本法中虽然出现了紧急状态的概念，但都缺乏明确的关于构成要件以及程序方面的规定。我国应当在借鉴和参考外国紧急状态制度的基础上，建立符合我国国情的、切实有效的紧急状态法律制度，从而为我国的民主法治和现代化建设提供必不可少的制度保证。一、我国目前的紧急状态法律制度现状及其不足我国目前并不存在统一的紧急状态制度，应对紧急情况的法律制度主要是戒严，宪法与戒严法对此都有明确的规定。此外，我国宪法虽然没有规定紧急状态，但是在一些部门法和我国签署的双边国际条约中都有关于紧急状态的规定。随着我国民主宪政建设的逐步发展以及积极参与人权国际保障事业的进程，目前的这种立法现状不仅不符合
7、世界范围内各主要国家逐步取消戒严制度而代之以统一的紧急状态制度的发展趋势，7而且也存在着法律规定之间以及国内法与我国加入的国际人权公约之间的矛盾与冲突，尤其是我国在加入公民权利和政治权利国际公约之后，必须按照公约对国家实施紧急状态的一系列实体和程序要件的规定对我国目前的紧急情况应对制度做出比较大的改动。因此，我国应当建立统一的紧急状态法律制度，从而使国家生存和人民权利行使有一个终极性的制度保障。我国现行宪法规定的紧急情况应对制度包括战争状态、戒严和动员，此外还有关于非常情况的规定。宪法第 67 条所规定的全国人民代表大会常务委员会的职权包括：在全国人民代表大会闭会期间，如果遇到国家遭受武装侵犯
8、或者必须履行国际间共同防止侵略的条约的情况，决定战争状态的宣布；决定全国总动员或者局部动员；决定全国或者个别省、自治区、直辖市的戒严；第 80 条规定中华人民共和国主席根据全国人民代表大会常务委员会的决定，发布戒严令，宣布战争状态，发布动员令。第 89 条规定国务院的职权包括决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区的戒严。第 60 条规定：全国人民代表大会任期届满的两个月之前，全国人民代表大会常务委员会必须完成下届全国人民代表大会代表的选举。如果遇到不能进行选举的非常情况，由全国人民代表大会常务委员会以全体组成人员的三分之二以上的多数通过，可以推迟选举，延长本届全国人民代表大会的任期。在非常情况
9、结束后一年内，必须完成下届全国人民代表大会代表的选举。8但是，这种非常情况具体包括什么情况、是法定情况还是事实情况、该情况的存在是否要经过法定的宣布或确认程序等问题在宪法中都没有任何规定。9可见，我国宪法并没有规定紧急状态，同时也没有单行的关于紧急状态的法律，但是，在其它法律、法规和我国签订的国际条约、协定中都有关于紧急状态的规定。根据我的统计，至少有以下 9 部法律、法规和最高人民法院的司法解释涉及到了紧急状态：中华人民共和国香港特别行政区基本法（全国人大）、中华人民共和国澳门特别行政区基本法（全国人大）、中华人民共和国香港特别行政区驻军法（全国人大常委会）、中华人民共和国澳门特别行政区驻军
10、法（全国人大常委会）、中华人民共和国专利法（全国人大常委会）、中华人民共和国戒严法（全国人大常委会）、中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例（国务院）、集成电路布图设计保护条例（国务院）、最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释（最高人民法院）。这些法律、法规和司法解释虽然都提到了紧急状态，但是，其对紧急状态一词的具体用法和理解还存在着很大差异：1、进入紧急状态中华人民共和国香港特别行政区基本法第 18 条规定：全国人民代表大会常务委员会决定宣布战争状态或因香港特别行政区内发生香港特别行政区不能控制的危及国家统一或安全的动乱而决定香港特别行政区进入紧急状态时，中央人民政府
11、可发布命令将有关全国性法律在香港特别行政区实施。中华人民共和国澳门特别行政区基本法第 18 条规定：全国人民代表大会常务委员会决定宣布战争状态或因澳门特别行政区内发生澳门特别行政区不能控制的危及国家统一或安全的动乱而决定澳门特别行政区进入紧急状态时，中央人民政府可发布命令将有关全国性法律在澳门特别行政区实施。中华人民共和国香港特别行政区驻军法第 6 条规定：全国人民代表大会常务委员会决定宣布战争状态或者因香港特别行政区内发生香港特别行政区政府不能控制的危及国家统一或者安全的动乱而决定香港特别行政区进入紧急状态时，香港驻军根据中央人民政府决定在香港特别行政区实施的全国性法律的规定履行职责。2、出
12、现紧急状态中华人民共和国专利法第 49 条规定：在国家出现紧急状态或者非常情况时，或者为了公共利益的目的，国务院专利行政部门可以给予实施发明专利或者实用新型专利的强制许可。集成电路布图设计保护条例第 25 条规定：在国家出现紧急状态或者非常情况时，或者为了公共利益的目的，或者经人民法院、不正当竞争行为监督检查部门依法认定布图设计权利人有不正当竞争行为而需要给予补救时，国务院知识产权行政部门可以给予使用其布图设计的非自愿许可。3、宣布紧急状态最高人民法院“关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释”第 2 条规定：行政诉讼法第十二条第（一）项规定的国家行为，是指国务院、中央军事委员会、国防部
13、、外交部等根据宪法和法律的授权，以国家的名义实施的有关国防和外交事务的行为，以及经宪法和法律授权的国家机关宣布紧急状态、实施戒严和总动员等行为。4、发生紧急状态中华人民共和国戒严法第 2 条规定：在发生严重危及国家的统一、安全或者社会公共安全的动乱、暴乱或者严重骚乱，不采取非常措施不足以维护社会秩序、保护人民的生命和财产安全的紧急状态时，国家可以决定实行戒严。5、在紧急状态下中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例第 26 条规定：在战争、战争危险或其它紧急状态下，中国政府有权征购、征用外国合同者所得的和所购买的石油的一部或全部。中国政府与美国政府关于保护知识产权的谅解备忘录第 1 条规定：
14、在全国紧急状态或其它非常紧急的情况下，或在为公共目的的非商业使用的情况下，政府可以放弃这种要求。可见，由于我国宪法缺少对紧急状态的规定，使得这些法律、法规、司法解释和双边条约对紧急状态的理解存在着很大的混乱甚至矛盾，具体有以下几个方面的问题：1、对紧急状态到底是法律状态还是事实状态规定不一在最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释中，将紧急状态界定为经有权机关宣布的法律状态，港澳基本法也将紧急状态理解为一种法律状态，而其它法律、法规等则将紧急状态理解为一种在现实中发生或出现的事实状态。事实上，紧急状态是一种经过国家正式宣布的、合法的国家紧急权力行使状态，也就是说，紧急状态是一
15、种法律状态而非事实状态。将紧急状态作为事实状态来理解与规定，事实上就忽视了紧急状态的程序要件，是不利于人权保障的。2、对紧急状态概念的外延界定不一港澳基本法和戒严法等所规定的紧急状态显然不包括战争状态，最高人民法院的司法解释所界定的紧急状态宣布是与戒严和动员相并列的国家行为，10但是却没有明确提到战争状态。而专利法等所规定的紧急状态外延则是非常模糊的。从专利法的立法本意和强制许可的性质上来看，在所有的紧急情况下都可以实施强制许可，这就是说专利法所规定的紧急状态是包括战争状态的。从外国宪法和国际人权法关于紧急状态的法律规定来看，11紧急状态的外延应该是非常宽泛的，所有的涉及到权力的非正常行使与人
16、权克减的状态都应该被纳入到紧急状态的规范与调整之中。3、对紧急状态的决定机关或确认机关规定不一港澳基本法规定由全国人民代表大会常务委员会决定港澳地区的紧急状态，这项权力是由全国人大授予的，不存在问题。而其它法律、法规则缺乏对紧急状态的具体的决定或确认机关的明确规定。应当指出，紧急状态的决定或确认机关必须是法定的，其它国家机关无权决定或确定紧急状态。4、对紧急状态下的国家权力具体行使与人权克减缺乏规定只有戒严法对实施戒严期间的具体国家权力行使和基本权利限制作了规定，其它法律、法规等包括宪法对此都没有任何规定。这种情况就使得紧急状态下的人权克减缺乏宪法或法律的依据，从而使得对人权的克减缺乏正当性的证明。5、对紧急状态的程序要件缺乏规定紧急状态的程序要件包括宣布、批准、期限、延长、结束等内容，必须有严格的宪法或法律依据。而这些法律、法规等对此缺乏明确规定，即使是戒严法所规定的程序要件也是
