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1、行政法论文-论对行政裁量目的不适当的审查内容提要：本文将首先分析和比较不适当目与其相近或相关的其它概念，如不相关考虑、恶意和动机，进而阐释什么是目的不适当。然后，探讨如何去发现目的不适当，如何去判断其对行政裁量决定效力的影响问题。鉴于双重或多重目的是实践中常见的、也是比较复杂的问题，本文将专门讨论可供法院选择使用的各种审查技术和标准。关键词：行政裁量 目的不适当 司法审查Abstract： As a general principle the exercise of discretion must be for the purpose of the enabling statute. The
2、court therefore may set aside a decision for improper purpose. However， the most difficult job for the court， just as de Smith considered to be “a legal porcupine which bristles with difficulties”，is to whether a decision is valid or invalid for mixed or plural purposes， among which one or more are
3、extraneous. At least five separate tests are present for the judge to choose according to the context of a particular case. They are true purpose， dominant purpose， causation test， determining reasons test and adversely inferring test.Keywords： administrative discretion improper purpose judicial rev
4、iew探求立法目的，合理解释立法目的，实际上是在立法机关（议会）至上的政治结构中的必然反映。无论是从作为立法机关的执行机构上讲，还是从为贯彻宪政和法治国理念而提炼出来的依法行政要求上讲，行政机关在作出行政裁量决定时都必须不折不扣地、准确地反映立法机关的授权意图，进而保证人民主权的观念不会变成一句空洞的政治口号，而是实实在在的政治制度。因此，从立法授权的意义上说，立法目的实际上限定了行政机关管辖权的范围，或者说，构成了行政职权的一个内在的、实质的界限。超越了立法目的，就是越权。考虑到行政裁量的实施具有很大的伸缩余地，享有很大程度的行政自治权，控制行政裁量的滥用便成为对行政行为司法审查上最为核心，
5、也是最具有争议的部分，为此，法院必须在宪政体制下寻找各种合法的、又是充分有效的审查标准。审查行政裁量决定的目的的正当性就变成法院手中一个十分重要的控制行政裁量的手段。因为从行政裁量的构造和运行看，立法目的（或者说授权目的）实际上决定了、引导着对各种行为方式的选择。也就是说，尽管行政裁量意味着多种行为选择的可能，但是，行政机关却是、也只能是根据立法目的来选择个案中 如何行动。所以，立法目的就像磁铁一样，强烈地吸引着裁量选择的方向和途径，以保证立法目的和个案正义的最终实现。那么，什么算是目的不适当？目的不适当会对行政决定产生什么样的法律效果？特别是当不适当目的和其它适当目的交织混杂在一起的时候，怎
6、么去判断前者对行政决定的影响呢？所有这些问题在最高人民法院“关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释”当中都找不到现成的答案。是最高法院遗忘了？还是因为现有理论至今仍然没有很好地解决这些问题，进而无法为司法解释提供较为成熟的解决方案？但不管怎么说，上述问题是行政审判实践根本无法回避的。因此，我们必须去思考、去解答它们。对这些问题的思考实际上是对目的不适当司法审查标准的细微化构建过程，是明晰化其基本内涵的过程。对上述追问的圆满解答，能够保证这一审查标准不是空洞的、虚无飘渺的、口号式的东西，而是实实在在的、具有很强的可操作性和实用性的标准，是能够真正取得实效的审查标准。本文将首先分析和比较不
7、适当目与其相近或相关的其它概念，如不相关考虑、恶意和动机，进而阐释什么是目的不适当。然后，我将探讨如何去发现目的不适当，如何去判断其对行政裁量决定效力的影响问题。鉴于双重或多重目的是实践中常见的、也是比较复杂的问题，所以，放在专门一节中讨论。一那么，什么是目的不适当呢？目的不适当是指具体裁量决定所追求的目的不是法律授权的目的，比如，抓赌不是为了维护公序良俗，而是为了创收，所以不管是以盈利为目的的聚众赌博，还是亲友之间带点“小彩”的搓麻，一律处罚。或者在追求法定目的的同时还存在着法律所不允许的附属目的（collateral purposes）或隐藏目的（ulterior purposes）。比如
8、，在批准土地使用许可时，要求开发商为行政机关免费提供若干套住宅，以解决行政机关工作人员住房紧张问题。1、目的不适当和不相关考虑在我国学者看来，目的不适当和不相关考虑之间的区别似乎是明显的，渭泾分明的。立法目的是法律授权所要追求实现的目的，而相关因素往往是指在法律中明示或默示描述某一行政行为实施的具体条件和前提，包括事实的和法律的。比如，治安管理处罚条例第 19 条规定的对扰乱机关、团体、企事业单位正常工作秩序违法行为的处罚，就要考虑是否有扰乱行为、实施的场所、时间长短、是否造成工作无法正常进行等因素，其目的是维护上述单位的正常工作秩序。所以，在合理性原则的阐述中，我们是把上述两者分别作为不合理
9、的两种情形。我们很少关注到两者之间可能发生的明显的或潜在的冲突或联系，至少从我所接触到的有关文献中都缺少这方面的论述。但是，普通法中的很多学者却很敏锐地察觉到了这个问题，他们指出，要想从概念术语上清晰地阐述什么是目的不适当（improper purposes），特别是划清与不相关考虑（irrelevant considerations）之间的区别，有时是很困难的，因为行政机关追求法定目的之外的目的，实际上是考虑了不相关的目的，这就与考虑不相关因素交织、重叠在一起，甚至可以说是遁入后者之中。所以，有一种倾向是建议把不适当目的合并到不相关考虑中去。1当我们将目光移向不适当目的的具体形态上时，的确会
10、发现对不适当目的的追求，在有的情况下，实际上就是考虑不相关因素，特别是这些因素与目的有关的时候。也就是说，在这种情况下，考虑不相关因素实际上就是为了追求实现不相关因素所欲实现的目的，这时的不相关因素也可以说是不适当目的。比如，英国的 Randell v. Northcote Corporation 案，为了保住当地政府自己经营的足球场的顾客，不批准其它公司经营足球场。这既是不适当目的，又可以说是考虑不相关因素。2 比如，在治安处罚中，因为违法行为人是某领导的小舅子，为了照顾领导的面子，不予处罚。这是考虑不相关因素（亲戚关系），但是，把不相关因素置重考虑，并实质性地、决定性地影响行政裁量的作出，
11、那么，实际上是追求不适当目的（照顾领导面子）。但是，有没有必要像上面学者建议的那样把两者合二为一呢？史密斯（de Smith）等学者认为，由于在有些情况下，不能够明显地察觉出动机和相关因素，所以就必须单独地分析、判断目的问题，这就使得目的不适当还有必要继续保留为一个独立的审查标准。3 在我看来，由于它们考虑问题的参照系是不一样的，不适当目的是以立法授权目的为评判标准的，而不相关因素的考虑是以行政权力具体行使必须满足的事实和法律条件为衡量的，因而它们之间不见得完全相同。保留相互之间的彼此独立，能够为法官提供更多的审查手段和审查视角，根据实际情况灵活地运用，挑选一个最适合于解决其正在处理之中的案件
12、的审查标准。4当然，也没有必要一定要在两者之间划出个楚汉之界，因为不管是追求不适当目的也好，还是考虑了不相关因素，只是法院阐述判决的理由不同而已。就像有学者指出的，你怎么描述它都问题不大，关键是要确认行政机关行使裁量权是违法、越权的。5 因此，还是应了那句老话“怎么顺手怎么来”。2、目的不适当和恶意有时我们还会看到，不管是在普通法还是我国的行政法文献中，有些学者或法官还把恶意（bad faith，mala fides， 相反的意思是善意，good faith）作为不合理的一项内容，但是，各自使用的含义与语境是不太一样的。在普通法中，恶意是多义的，广义的。有的学者认为，恶意的本质是不诚实，是指行
13、政机关有意追求其明知不是其职权之内的目标，但不见得一定是出于对某人的个人憎恶。6 有的学者认为，恶意不归咎于道德不当（they impute no moral obliquity），而是指违法，与不合理（unreasonableness）和多余考虑（extraneous considerations）是同一意思，可以相互交替使用。所以，恶意很少作为无效的特别理由而独立地存在着（Bad faith therefore scarcely has an independent existence as a distinct ground of invalidity）。7 还有的学者认为，恶意可以用来
14、描述各种行为，从明显的道德不良到那些和受不相关考虑影响的行为或者不合理行为没有内在差别的错误（the notion of bad faith is being used to describe various forms of behaviour， ranging from clear moral turpitude to errors not intrinsically different from those influenced by irrelevant considerations orunreasonable acts）。8但是在我国，无论是从语言的意思，还是我们通常的理解上讲，恶
15、意都涉及对行为的道德评价，带有很强烈的道德非难。比如，牟利、徇私、满足虚荣、报复陷害。在普通法国家，有的学者认为，从维护公众对行政过程的善意之信心的重要性角度看（in view of the importance of maintaining public confidence in the bona fides of the administrative process），恶意作为司法审查的一个标准，还是有必要保留的。但是，从法院的审判上看，如果单纯指控行政机关恶意，特别是与道德有关的恶意，那么，意味着对公众信心的毁坏，在法院看来，这是特别严重的指控，除非有充分确凿的证据，一般很难判决原告胜
16、诉。9 所以，现在很多有关司法审查的著作中都不再单独介绍这种审查标准了。在本文中，我不愿意将恶意作为一个独立的司法审查标准，甚至根本不愿意作为一个标准。我的理由是，在某种意义上说，恶意是会和目的不适当相重合的，因为如果追求不适当目的是出于欺诈、不诚实、牟取私利或故意之动机，就变为司法审查上常说的恶意（bad faith）。但是，恶意动机导致目的不适当仅仅只是后者的一部分，而不是全部。如果把恶意动机和目的不适当紧紧联系在一起，甚至划等号，那么显然就不正确了。所以，有学者指出，目的不适当是比恶意更加广的审查理由（This is a wider ground of review than bad faith）。10 这的确是很中肯的。另一方面，我们也可以把恶意当作一种不相关考虑，比如，出于打击报复，加重对当事人的处罚。在这里，你既可以把打击报复看成是一种动机或者是一种恶意，也可以看成是考虑不相关因素。但不管怎么说，有一点却是肯定的，在司法审查上只要借助于不适当目的或者不相关考虑就能
