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1、何海波：晨光初现的正当程序原则 作者：何海波（清华大学法学院 副教授，法学博士）转自：北大法律信息网原载：法学研究2009年第1期，原标题：“司法判决中的正当程序原则” 【摘要】虽然行政诉讼法规定行政行为“违反法定程序”应予撤销，但是，在法律、法规和规章对行政机关应当遵循的程序没有明文规定的情况下，法院能否根据正当程序原则去审查行政行为的合法性，仍然是一个不确定的问题。文章通过统计人民法院案例选上行政判决所用的法律依据，分析田永案件、刘燕文案件、张成银案件等十余个有关行政程序的代表性案例，结合对法官所做的访谈，勾勒了一幅正当程序原则在司法实践中的发展图景。在过去十多年中，行政诉讼法所规定的“违
2、反法定程序”已经成为行政行为司法审查的重要根据，法官在法律缺乏明文规定时运用正当程序原则判案的意识和信心也不断增强。通过个案判决的“涟漪效应”，正当程序原则在司法审查中获得了比较广泛的认可，开始成为中国法律的一部分。这一事实显示了中国法院在相对局促的空间里的能动主义立场，以及由个案判决所推动的一种法律发展的特殊路径。文章也指出了这种立场和路径的局限。 关键词：行政诉讼 正当程序原则 司法能动主义 法律发展 导言半个多世纪以前，正值英国一场法律变革的前夜，年轻的公法学者韦德写下了“自然正义的黄昏”，作者忧心忡忡地注视着英国法院在行政程序司法审查上的倒退。1 而几年后彻底刷新英国司法审查面貌的的那
3、场变革，恰恰是以程序正义原则的勃兴为开端的。2 再过几年，美国联邦最高法院也发动了“正当程序革命” 3，不但扩张了正当程序原则的适用范围，也推动了行政法的整体发展。此后，随着最高法院整体上变得保守，行政程序的扩张似乎也出现了逆流。4 而在大陆法传统的日本，行政程序也成为行政法日益重要的一部分。5 不同的故事讲述同一个主题：正当程序是法律发展的一部分，也是法律发展的一面镜子。今天，在一个相当不同的法律传统中，我们将看到一个精神相似的原则我们称之为正当程序原则正在中国蓬勃生长。在涉及正当程序的多个司法判决中，江苏省高级法院2004年的一份判决尤其值得注意。该判决声称：“行政复议法虽然没有明确规定行
4、政复议机关必须通知第三人参加复议，但根据正当程序的要求，行政机关在可能作出对他人不利的行政决定时，应当专门听取利害关系人的意见”6 在中国法律发展喧闹杂乱的背景中，这是一个微小却鲜亮的举动：在没有制定法依据的情况下，法院公然引入了正当程序原则。它昭示正当程序原则在中国的司法实践中获得了明确的身份，也暗示法院在行政诉讼实践中能动主义的姿态。在中国的法律传统中，程序观念的稀薄、程序制度的简陋几乎是公认的。当清末和民国时期，现代意义上的行政法开始植入中国，却不包含正当程序的概念。7 即使到1980年代，行政法学重建之初，中国学界对正当程序还完全陌生：在法学辞典里，法律程序仅仅指诉讼程序8；在行政法教
5、材中，对行政程序可以不置一词9。当时中国的多数行政法学者也许要等到龚祥瑞和王名扬两位学者介绍10，才了解英美法上的“自然正义”和“正当程序”理论。最近十几年，正当程序的概念至少在学术界变得耳熟能详，确立正当程序原则也呼声四起。在立法层面，20世纪80年代初期行政程序问题几乎没有涉及。全国人大常委会1986年制定的治安管理处罚条例第34条规定治安行政处罚必须经过“传唤、讯问、取证和裁决”四道程序，就已经被认为是一个重大的突破了。此后，大体与刑事、民事诉讼程序正当化同步，行政程序的法制化迅速开展。继1989年行政诉讼法规定“违反法定程序”的行政行为可以撤销之后，行政处罚法（1996年）和行政许可法
6、（2003年）对告知、申辩和听证等程序做了比较完备的规定。在2004年国务院颁布的全面推进依法行政实施纲要中，“程序正当”被列为依法行政的基本要求之一。11 与之前后，制定一部系统规范行政程序的行政程序法，被提上议事日程。以2008年湖南省行政程序规定为代表，行政程序法典化在局部地方试水。中国行政程序制度的发展正在催生出一种有关正当程序的总体概念。但是，在中国的权力结构下，正当程序概念的发展并不意味着法院在行政诉讼中可以自动地适用该原则判决。依照正统的观点，行政行为的合法性是由具体的法律、法规来界定的，法院的职能是正确适用法律、法规来审查行政行为，法律制度的完善（包括程序制度的发展）不是法院应
7、当考虑的事。对于行政诉讼法第54条确立的“违反法定程序”这一司法审查标准，主流观点认为，违反法定程序就是违反法律、法规或者规章明文规定的程序；凡是不违背上述制定法明文规定的，就属于行政机关的自由裁量范围，不属于违反法定程序。12 受此观点影响，对行政行为程序合法性审查的目光基本停留在现有的程序条文上，完善行政程序的希望被寄托在今后的行政程序立法上。尽管最近几年在对行政法原则的研究热潮中13，有部分学者主张正当程序原则应当成为我国法律的一部分，法院在司法审查中可以直接适用正当程序原则处理，但这种主张在正统理论面前仍然显得根基不足。对于多数法官来说，在没有具体法律、法规规定的情况下，法院根据正当程
8、序原则判决，那只是一个英美法上的传说，而不是中国法律的一部分。为此，有些学者试图通过扩充解释行政诉讼法第54条“违反法定程序”或者“滥用职权”，或者从宪法条款中为正当程序原则寻找实定法上的根据。14 但是，到目前为止，法院能否根据正当程序原则审查行政行为的合法性，甚至法院可以援用行政诉讼法第54条哪一个项目引入正当程序，仍然是一个困扰学术界和实务界的问题。对正当程序原则正当性的焦虑暗示，正当程序原则作为一个能够独立生存、直接适用的法律原则还没有确立。在上述背景下，正当程序原则在行政诉讼中的应用，可以成为观察中国法院现实态度和实际职能的一个窗口。总体上，中国法院职能有限、权威不足、形象暗淡，行政
9、诉讼常常被人描述为“鸡蛋碰石头”、“夹缝中求生存”。15 但随着司法改革的推进，相关的制度建设至少在技术层面取得了显著的进展16；而在20年的行政诉讼实践中，法院似乎累积了一定的权威17。正当程序原则在司法审查中的应用，再次提出了这样的问题：法院在行政诉讼中具有多大的能动性？这种能动性对于实现个案公正、推进法律发展能起到多少作用？法律的发展又是通过什么样的途径取得的？本文将通过阅读有关行政程序的判例，结合对法官所做的访谈，勾勒一幅正当程序原则在司法实践中的发展图景。我希望这些案例能够展示，在中国的司法实践中正当程序原则已经晨光初现，正在冉冉上升。在此过程中，中国法院显示了他在局促空间里维护正义
10、、发展法律的积极姿态和能动立场。这种司法能动主义的冲动暗示了中国法律发展的特殊路径，它也可能给司法判决的合法性带来新的紧张。本文对正当程序原则的讨论，不是“法教义学”的阐释，而是一个法律实践经验的考察。这种写作在中国法学界仍然是不常见的。中国学界对正当程序原则或者其它法律原则的讨论，多数是介绍外国经验，或者论证和呼吁立法和司法应当如何如何。中国法院在实践中如何适用和推动法律原则，很少被人关注，更少近距离的精细观察。18 除了学界还不太习惯这种写作方式，司法案例的稀缺也是一个原因。虽然中国法院运用法律原则判案已经不是什么稀罕的事情19，但那些案例基本上是零散的、孤立的，不足以描画法律的发展。在依
11、然短暂的行政诉讼实践中，正当程序案例大体先后承接，形成了一段法律发展的清晰的“景深”。我的介绍大体以案件时间为顺序。我所运用的案例主要来自最高人民法院公报和人民法院案例选，以及我本人曾经参与、在网上所寻找和法官所推介的案件。这些案例不一定能够代表中国行政诉讼的一般水平，但有助于说明行政诉讼实践的进展。判断正当程序原则在司法实践中的发展，主要有三个向度：第一，法官是否在制定法明文规定之外审查行政程序的合法性问题，以及是否公开承认制定法的欠缺、公开使用“正当程序”的标准；第二，程序问题在司法判决中的份量，即它是一条附带的理由还是独立成立的理由，是撤销行政行为的多重理由中的一种还是一个核心的、乃至唯
12、一的理由；第三，适用正当程序原则是对具体案件个别化的决断，还是作为一项普遍适用的要求。这三个向度的观察将分散在对具体案件的描述中。在本文中，正当程序概念粗略地指行政行为应当遵循的程序要求，它包含但不限于制定法明文规定的程序。本文着重关注的是，在制定法没有明文规定的情况下，法院如何适用这一行政法上的一般原则。至于正当程序应当具有的内涵、在司法适用中的边界以及在特定案件中是否妥当，是一个规范层面的问题，不是本文讨论的目的。 一、“法定程序”及其初步实践在讨论正当程序这个一般法律原则在司法实践中的应用前，让我们先看看法定行政程序在行政诉讼中的状况。在中国的行政诉讼中，先有“法定程序”这一法律条文，后
13、才有“正当程序”的一般原则。从某种意义上，“法定程序”的规定为“正当程序”提供了一个合法性基础，从“法定程序”的实践中生长出正当程序的要求。1989年的行政诉讼法“破天荒”规定，具体行政行为“违反法定程序的”，法院可以判决撤销。该条款沿用至今。然而，“违反法定程序”条款在司法审查中的应用状况似乎还少有人关注。下面，我将首先通过统计人民法院案例选上撤销行政行为的司法判决所运用的法律根据，来揭示“违反法定程序”在司法实践中的分量；然后，我将通过几个代表性案例来阐述“法定程序”在司法实践中的发展及其局限。最高人民法院应用法学研究所编辑的人民法院案例选，为我们提供了统计中国法院行政判决情况的难得样本。
14、这套由各地法官选送的“大案、要案、疑难案，以及反映新情况、新问题的具有代表性的典型案例”（编者前言），虽然不足以代表法院权利保护的一般状况20，但就本文讨论的司法判决的根据这一点上，不存在明显的取样偏见。因为法官在选送案件的时候，主要关心的是案件类型的新颖性、判决结果的正确性以及案件的社会影响，一般不会刻意关心他根据的是行政诉讼法第54条第2项中的哪一目。在此前提下，法官对“违反法定程序”这一判决根据的使用频率，能够大体反映法官对程序问题的关注程度和对程序理由的倚重程度。人民法院案例选第1-58辑（第25-28辑暂缺）刊载了从行政诉讼法施行之初到2005年期间共614个行政案例（不含司法赔偿）
15、，其中行政行为被判决撤销的（包括部分撤销）297个。21 下面的分析就以这297个案例为样本。在判决撤销的案件22中，法院援引行政诉讼法第54条第2项第3目（违反法定程序）作为判决依据的有97个，占撤销判决总数的33（见上表）。这一使用频率虽然低于“主要证据不足”（53）和“适用法律、法规错误”（40）两项，却高出“超越职权”（26）和“滥用职权”（8）。在前述案件中，违反法定程序为唯一的判决依据的有36个，占撤销判决总数的12%。程序理由在撤销判决中比较高的出现频率，足以说明程序合法性已经成为中国法院审查行政行为合法性的重要武器，说明“违反法定程序”这一审查标准已经在司法实践中立住了脚跟。以
16、后的案例还表明，“违反法定程序”的实践也培育了法官有关正当程序的信念。上面的分析可能掩盖了“违反法定程序”标准在不同阶段司法审查实践中的变化。在行政诉讼法实施初期，由于“违反法定程序”被普遍理解为违反法律、法规明文规定的程序，而当时的法律、法规往往缺乏具体的程序规定，这一条款很少实际应用，行政行为因为程序违法被撤销的案例很少听闻。1996年出台的行政处罚法是行政程序法定化的一个里程碑。该法对行政处罚的决定程序（简易程序、一般程序和听证程序）和执行程序做了比较详细的规定，其中对听证程序的规定在我国法律中尚属首次。23 比较人民法院案例选上的行政案例在该法实施前后的处理情况，不难看出该法对行政行为司法审查的巨大影响。人民法院案例选第22、23辑大体上可以看作行政处罚法1996年10月施行之前和之后案例的分界线。前22辑中，122个撤销判决中有2
