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1、主讲人：,合肥工业大学管理学院,赵沁娜,公共管理学,主讲人：,合肥工业大学管理学院,赵沁娜,Chatper3 公共部门的角色,内容简介： 本章主要探讨公共部门的经济职能和作用，政府作用的职能和方式以及可能的限制。同时，对政府改革中涉及市场化的策略进行评述。 教学目标： 通过对本章的学习，了解公共部门的性质和市场失灵等理论，从而把握公共部门在市场经济中应扮演的角色。,重点和难点： 公共部门的性质 市场失灵的理论 市场经济中的政府职能 政府治理工具与政府治理工具的选择 政府失灵的原因与表现,第一节 公共部门的性质与需要,一、公共部门的性质,传统上，在实行混合经济的国家，人们习惯把整个社会划分为两大
2、部门：公共部门和私人部门。无论是在何种类性的社会和经济中，以政府为核心的公共部门都是普遍存在的。可以毫不夸张的说，公共部门影响着整个社会和经济。一个人或一个组织不论其是否高兴或乐意，都时刻受到公共部门的直接或间接影响。,（一）公共部门的定义,公共部门是指这样一种提供服务和产品的部门，其所提供的服务和产品的范围与种类不是由消费者的直接愿望决定的，而是由政府机构决定，在民主社会，是由公民的代表来决定的。,（二）公共部门的性质,公共部门是公共、政治决策的结果，而不是市场运作的结果，公共部门拥有对一切人或权利要求的权威，这种权威具有普遍性和唯一性。,（三）公共部门与私人部门的区别与联系,1区别 一是经
3、营公共部门的负责人所拥有的职务的合法性是直接或间接从政治选举过程中产生的；二是政府被赋有一定强制力，这种权力是私人机构所没有的。简单说，其核心差异在于是否拥有合法的强制力。 2联系 两者间充满了互动，现代经济和社会的发展正是两者相互作用的产物。任何一个社会和经济，都是公共部门和私人部门的有机组合，二者之间也是相互依赖的。私人部门依赖政府部门提供基础结构和法律，政府依赖私人部门提供产品和服务，依赖他们提供政府运作的基础结构赋税。,二、公共部门的需要,对于一个社会为什么需要公共部门，从不同的角度有不同的解释和回答。,（一）公共部门的政治存在,即从政治角度解释公共部门存在的理由。任何社会得以存在的起
4、码条件是确立一些机制，以便作出权威性的社会决议来规定应该如何分配精神利益和物质利益。这种权威分配价值的措施是任何社会最低限度的先决条件，即使它不是唯一条件。,（二）公共部门的经济存在,1市场机制导致资源的有效利用的要求是以竞争因素与产品市场的条件为依据，这意味着自由地进入市场而不存在障碍，要获取这些条件，就需要政府的调节或其他措施。 2在那些由于成本降低而使竞争变得无效的地方，也需要政府调节。 3没有政府所提供的法律结构的保护与执行，则市场活动所需要的契约安排和交易就会无法存在。,（二）公共部门的经济存在,4某些具有生产特点或消费特色的货物，即使派出了竞争上的障碍，亦无法通过市场得到供应，于是
5、发生外在性问题，需要公共部门解决。 5因市场体制与通过财产继承权转移而导致的收入和财富分配，须进行社会价值的调节。 6市场机制，尤其是在一个高度发达的金融体系中，未必带来高就业率、稳定的物价水平和社会期望的经济增长率，要达到这些目标，需要公共政策。 7. 从公共和私人观点看，估价将来消费所用的贴现率是可能不同的。,第二节 市场机制、市场失灵与政府干预,思考： 我们消费的所有产品都是由市场交易得来的吗？ 为什么要对汽车的尾汽排放进行标准限制？ 政府为什么要对水电价格进行管制？ 列举政府干预企业生产活动和消费者消费行为的事例,一、市场机制,市场是买卖双方共同决定一项产品价格的场合，将所有各类的市场
6、予以集合就是市场体系，在市场体系中，各个市场相互影响，价格会不断变动，而后自动趋于平衡，价格通过这种自动调节的功能，将市场体系中的经济活动者联系在一起，形成相互依赖关系。这种市场的自动调节功能就称为市场机制。,市场失灵含义；仅仅依靠价格调节并不能实现资源配置最优的情况。 失灵的原因： 公共物品-路灯 外部性-工厂排放的污染 垄断-高价少销来获得超额利润 信息不对称-信息占优势的人有可能进行欺诈影响 市场资源配置的功能。二手手机市场,二、市场失灵,一、公共物品,1、私人物品与市场的有效性 含义：由个人消费的物品 特征：排他性-个人的消费能够排斥他人消费 竞争性-个人消费分减少他人的消费 -如居民
7、购买住房 私人物品通过市场交易来获得，价格在交易中起到调节作用。,市场价格对私人物品的有效调节,2、公共物品与市场的失灵,含义：集体消费的物品 特征:(1)非排他性-不能够轻易排斥他人进行某种消费 -(收费较为困难) (2)非竞争性个人消费不会减少他人消费。 -(具有公益性) 典型代表物品：路灯、市区道路 结果：不用购买仍然可以消费 企业因不能获利而不愿意生产 解决办法：由政府来提供公共物品 强制征税为公共物品筹资,二、外部性（外部效应）,含义：某种经济活动给与这项活动无关的主体带来的影 响。 负外部性：一项经济活动给与这项活动无关的主体带来的 不利影响。 如：造纸厂给附近居民带来的污染 汽车
8、排放的尾汽带来的污染 解决：政府采取措施进行干预。 政府管制，发行经营许可证 税收和补助 企业合并，明确产权,正外部性,一项经济活动给与这项活动无关的主体带来好处。 技术发明者只得到技术给社会总收益的一部分。其他企业会模仿它。 结果：研究开发的积极性受到影响。 解决办法： 专利保护 封山育林可以改善环境。但农民考虑到收益受到影响，积极性不高。可通过政府补贴来刺激这项活动。,三、垄断,由于缺乏竞争，垄断者索取高于竞争市场的价格，产量小于竞争市场的产量，引起消费者剩余和生产者剩余的损失，即社会总福利的损失。 -即资源没有得到最优的利用。 解决办法： 对垄断进行限制。制止企业抬高价格，限制企业的虚假
9、利润,四、信息不对称-信息占优势的人有可能进行欺诈影响市场资源配置的功能。,4、信息不对称的解决办法 （1）政府要求企业按规定披露产品相关的信息。 -请举例对此进行说明。 -生产日期，产品成份、等级，使用年限等。 （2）专业中介机构提供信息服务。 -二手房中介服务、二手车中介服务。,五、市场经济下的收入不平等 以市场机制为前提的收入分配，是由市场上的力量关系、个人能力、继承财产的多少、利用教育机会的可能性以及在社会上的灵活性等方面决定的。因此便产生了各种不平等。这从社会公正、社会稳定、经济效益来看都是不理想的。,一、政府干预的前提：市场本身无法克服市场失灵时。 二、政府的作用 -政府采取相应的
10、手段对经济行为进行调节,三、政府干预,（1）税收政策。如征收累进个人所得税； （2）社会福利政策（通过政府财政支出） + 各种形式的社会保障与社会保险 + 向贫困者提供就业机会和培训 + 医疗保险与医疗援助 + 对教育事业的资助 + 各种劳动者的立法 + 改善住房条件,收入分配公平化政策：,第三节 市场经济中政府的经济职能,对于市场经济下政府的职能问题历来存在着广泛的争论，而且事实上在实践中，政府的角色也是不断变化的。从历史上看，政府职能及其作用范围是不断变化的，它与其说是观念的产物，还不如说是社会期望的结果即社会政治、经济、文化各方面综合作用的结果。历史发展证明，事实上并不存在一个理想的或最
11、优的政府规模、政府作用以及政府作用的强度。但政府的一些基本职能是可以描述的。,一、处于政府使命核心地位的任务,（一）建立法律基础 （二）保持非扭曲的政策环境，包括宏观经济的稳定 （三）投资于基本的社会服务与基础设施 （四）保护承受力差的阶层 （五）保护环境,二、市场经济条件下政府的基本职能,（一）提供经济发展的基础结构 政府为市场经济的运作提供基本必须的制度、规则以及框架。它们包括： 界定和产权保护、契约的执行、公司法、金融制度、专利保护、著作版权、法律和秩序的维持。,（二）组织各种各样公共物品和服务的供给 由于公共物品的特点，使得私人部门很少有诱因去生产，因此，政府必须介入而由政府来提供。典
12、型的公共物品包括：国防、基础研究、道路与桥梁、导航设施、灾害控制、交通管制系统以及其他基础结构。,（三）共有资源和自然资源的保护 共有资源和自然资源与公共物品一样没有排他性，但有竞争性，因而不可避免地导致私人决策者的过分使用。我们不能依靠市场去保护自然资源的浪费使用，使自然环境免于遭受损害。因此，政府通常通过管制措施保护共有资源和环境，或者实行收费，以减轻过度使用问题。,（四）社会冲突的调整和解决 政府存在的一个基本理由在于解决或消除社会中的各种冲突，以维持正义、秩序和稳定。在一个社会中，不可避免地会出现各种各样的社会冲突，政府的职责在于促使冲突的解决。此外，在一个社会中，总会出现强势集团，也
13、会出现弱势群体，为保障社会中的弱势群体免遭强势集团的剥削和欺诈，政府需要保护弱势群体的利益。,（五）保护并维持市场竞争 垄断导致资源配置的无效率。为此，政府必须有所作为，努力使垄断行业更有竞争性或者对垄断者实施管制，前者如用制定反垄断法以增强竞争，后者包括价格管制等。,（六）收入和财产分配的调节 市场经济是会产生不平等的结果的，为了实现社会的公平，需要社会有一种公平再分配的机制。政府在进行再分配方面显然处于有利地位，因为政府拥有强制征税的权力，该项权力使得政府能大规模进行再分配工作，并且政府能够通过税制解决由于要素市场的不完备性与垄断定价产生的收入分配问题。政府实现再分配的直接手段有：税收转移
14、、累进所得税、对高收入消费者购买的货物进行课税等。,（七）宏观经济的稳定 在市场经济中，会出现周期性的经济变动，经济会为长期的持续失业与通货膨胀所苦。政府的作用便在于通过公共政策的干预以保持宏观经济的稳定。 稳定政策的工具包括财政工具和货币工具等。,第四节 政府治理工具的选择,一、政府治理工具的定义,治理工具，又可称之为政策工具或政府工具，它是指政府将其实质目标转化为具体行动的路径和机制，政策工具是政府治理的核心，没有政策工具，就无法实现政府的目标。,二政府治理工具的主要类型,（一）政府部门直接提供财货和服务 （二）政府部门委托其他部门提供 （三）签约外包 （四）经营特许权 （五）补助 （六）
15、抵用券 （七）市场运作 （八）志愿服务 （九）自我协助 （十）政府贩售,我国公共管理市场化的实践探索 90年代以来，随着市场化进程的加速，我国以及我省公共管理尤其是政府管理的某些部门、领域方面已尝试引入市场竞争机制，如政府采购制度，公共工程的招标投标，土地的有偿使用，营业执照的拍卖，公共服务如环保、治安、公交的委托承包以及自然垄断行业的开放竞争等都是将市场机制引入公共部门的具体体现；同时，目标管理、绩效评价、全面质量管理、合同聘任制、社会服务承诺制等一类的工商管理方法及技术也逐步在公共部门的管理中推行。新的行政管理实践模式初露端倪，引入市场机制，用市场的力量改善政府管理的绩效，靠竞争与管理出效
16、率，已成为我国21世纪公共管理改革与发展的一个基本趋势。,引入市场机制及市场化工具，实现我国政府管理方式的转变 1必须加大政府体制创新的力度，切实转变政府职能，尽快改变政府垄断公共物品的供给（或公共物品基本上由政府提供）的局面；将市场模式引入政府活动，也就是要重新界定政府作用，合理配置政府的职能，实现政府的社会经济管理职能和所有者的资产管理职能分开，明确政府的管理职能应是“掌舵”而不是“划桨”。,2处理好政府与市场的关系。中国作为有自己特殊国情的国家加入WTO后更需要进一步转变政府职能，实现政企分开，集中搞好宏观经济调控和创造良好的市场环境，不直接干预企业经营活动。 错位的解决措施是“让位”； 在缺位的地方“补位”； 从“越位”的地方“退位”。,3处理好政府与社会之间的关系 政府服务应以顾客或市场为方向。我国的行政体制改革应根据市场经济的要求，着力于建立一种新型的政府与社会的关系，克服目前在这种关系中存在的种种弊端；政府组织及公共部门必须有强烈的服务意识
