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1、土地利用总体规划与专题规划的关系 国土资源局 兰峰 2012年2月17日,各位领导、各位朋友晚上好！ 根据安排，现在占用大家一点休息时间就“土地利用总体规划与专题规划的关系”为标题与大家一起作个交流。,一、土地利用总体规划在土地管理中政治和法律地位： （一）胡锦涛总书记在中共中央政治局第三十一次集体学习时强调十分珍惜和合理利用每一寸土地促进经济社会发展与土地利用相协调，中共中央政治局于2011年8月23日下午就完善我国土地管理制度问题研究进行第三十一次集体学习。中共中央总书记胡锦涛在主持学习时强调要落实节约优先战略，进一步完善符合我国国情的最严格的土地管理制度，坚持各类建设少占地、不占或少占耕
2、地，以较少的土地资源消耗支撑更大规模的经济增长；坚持经济效益、社会效益、生态效益协调统一，不断提高土地利用率；坚持统一规划、合理布局，促进区域、城乡产业用地结构的优化；坚持当前与长远相结合，提高土地对经济社会发展的保障能力，努力建设资源节约型、环境友好型社会。土地是人类生存发展的重要物质基础。 我国是一个人多地少、耕地资源稀缺的发展中大国。改革开放以来，我国土地管理事业快速发展，初步建立起符合国情、适应社会主义市场经济体制要求的土地管理制度基本框架，为经济社会发展提供了有力支撑。同时，我国土地管理仍面临着不少新,情况新问题。我们的发展，既要考虑，满足当代人的需要，更要为子孙后代留下生存发展空间
3、。建立和完善最严格的土地管理制度，坚持节约集约用地，是贯彻落实科学发展观的题中之义，是确保国家粮食安全的战略举措，是造福子孙后代、实现中华民族伟大复兴和永续发展的长远大计。我们一是要以对国家和人民高度负责、对子孙后代高度负责的精神、紧紧围绕以科学发展为主题、以加快转变经济发展方式为主线，加强土地资源节约和管理工作，十分珍惜和合理利用每一寸土地，促进了经济社会发展与土地资源利用相协调。当前和今后一时期，要重点抓好4个方面工作。第一，切实坚持和完善最严格的耕地保护制度，把划定永久基本农田作为确保国家粮食安全的基础，强化耕地保护责任制，健全耕地保护补偿机制，从严控制各类建设占用耕地，完善耕地占补平衡
4、制度，加快农村土地整理复垦，大规模建设旱涝保收高标准农田。第二，切实实行最严格的节约用地制度，强化土地利用总体规划的整体管控作用，合理确定新增建设用地规模、结构、时序，降低经济增长对土地资源的过度消耗，是集约式城镇化道路，确保保障性安居工程用地供应，严格执行土地用途管理制度完善土地使用标准。第三，切实维护群众土地合法权益，严格界定公益性和经营性用地，完善征地补偿机制，规范征地拆迁管理，加大土地督察和执法力度，维护被征地农民合法权益。第四，切实推进土地管理制度改革，健全严格规范的农村土地管理制度，加快征地制度改革，深化国有土地有偿使用制度改革，,加强土地行政管理能力建设。 （二）、国务院总理温家
5、宝2011年7月20日主持召开国务院常务会议，研究部署近期加强土地管理的重点做好发下工作： （1）切实加强耕地保护，确保耕地保有量不减少、质量有提高。制定交实施全国土地整治规划，加快建设高标准基本农田，力争“十二五”期间再建成4亿亩旱涝保牧的高标准基本农田。开展建立耕地保护补偿机制试点，完善土地收益基金制度，明确土地收益基金计提比例，专项用于耕地保护。（2）严格依法依规管地用地，坚决防止违法违规用地反弹。国土资源、交通运输、铁路等部门要协同配合，切实解决重点工程项目用地未批先用问题。（3）认真落实国有土地上房屋征收与补偿条例，加快规范农村集体建设用地管理。按照依法、严肃、有效的原则查处征地拆迁
6、中的违法案件，严格责任追究，坚决制止违法强拆行业。加快推进土地管理法修订，切实规范和完善集体土地征收与补偿，维护农民权益。完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地用益权。（4）做好保障性安居工程用地供应。依法加快供地进度，保证今年1000万套保障性安居工程建设用地。提前做好明年保障性安居工程建设用地供应的储备和预安排。采取多种措施增加普通商品住房用地供应。坚持和完善土地招标拍卖挂牌出让制度，推进商品住房用地供应由价格主导向双向定价、配建保障房与转变。（5）加强和改善土地高控，促进结构调整和发展方式转变。强化土地利用总体规划的整体管控作,用，确保各部门各行业制度相关规划提示我县，开
7、发利用土地符合土地利用总体规划。综合运用土地利用计划、土地供应、地价政策，加强对产业、区域发展的引导，推动产业结构调整和集约用地。建立规划和项目节约评价制度。 （三）、中华人民共和国土地管理法第一章总则第四条国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面度；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水域设施用地、旅游用地、军事设施度；未得用地是指农用地
8、和建设用地以外的土地。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。 综上所述，土地利用总体规划是科学、合理利用土地的基础和依据，是土地利用和土地管理“龙头”。国家实行土地用途和管制制度，就是通过土地利用总体规划和乡（镇）规划将各类用地情况用规划确定下来，例如我县“十二五”规划的实施和县委、县政府为全面落实“生态立县、旅游富民、文化强县、和谐乐民”总体工作思路和“一个中心、两项重点、三大基础、四种环境”经济发展思路，以及县党代会落实的72项全县重点项目的实施都已项目的形式涉及用地，我们所编制的土地利用总体规划，就,是要将县党代会的“十二五”规划和县委、县政府发展思路72项
9、重点项目，纳入县级土地利用总体规划中，落实到乡（镇）土地利用总体规划中的具体地块，为各项重点项目提供用地保障，将县委、县府的发展思路落到实处，从而促进全县社会、经济健康发展。 二、土地利用总体规划基础知识 1、土地利用总体规划的概念 土地利用总体规划是指在一定区域内，根据社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件，对土地和开发、利用、治理、保护在空间上，时间上所作的总体安排和布局，是实行土地用途管制的基础。 2、规划期限 土地利用总体规划期限一般为15年，其中前5年为近期规划，后10年为中长期规划。 3、规划体系 土地利用总体规划是一个多层次的规划体系。由于我国实行分级管理体制，土地利
10、用总体规划也按行政区域分为全国、省（自治区、直辖市）、市（地、州）、县（市）和乡（镇）5级，即5个层次。全国、省级土地利用总体规划为宏观控制性规划。县（市）、乡（镇）土地利用总体规划为实施性规划，市（地、州）级土地利用总体规划是介于控制性规划和实施性规划之间的过渡性规划。,乡（镇）土地利用总体规划还包括基本农田保护区规划和土地开发整理复垦规划等专项规划。乡（镇）土地利用专项规划是土地利用总体规划有关内容的细化，是同级土地利用总体规划的有机组成部分。在土地管理法第十八条的规定，下级土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划编制。地方各级政府编制的土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过上一级
11、土地利用总体规划确定的控制指标，耕地保有量不得低于上一级土地利用总体规划确定的控制指标。 4、规划审批、修改及土地用途管制制度 土地利用总体规划实行分级审批，土地管理法第二十一条的规定，省、自治区、直辖市的土地利用总体规划，报国务院批准。省、自治区、人民政府所在地的市、人口一百万以上的城市以及国务院指定的城市的土地利用总体规划，经省、自治区人民政府审查同意后，报国务院批准。本条第二款、第三款规定以外的土地利用总体规划，逐级上报省、自治区、直辖市人民政府批准，其中乡（镇）土地利用总体规划可以由省人民政府授权的设的市、自治州人民政府批准。如我县除永乐镇、漳扎镇以外的乡（镇）可以由州人民政府批准。土
12、地利用总体规划一经批准，必须严格执行。土地利用总体规划修改，在土地管理法第二十六条的规定中经批准的土地利用总体规划的修改，须经原批准机关批准，未经批准，不得改变土地利用总体规划确定的土地用途。经国务院批准的大型能源、交通、水利等基础设施建设用地，,需要改变土地利用总体规划的，根据国务院的批准文件修改土地利用总体规划。经省、自治区、直辖市人民政府批准的能源、交通、水利等基础设施建设用地，需要改变土地利用总体规划的，属于省级人民政府土地利用总体规划批准权限的，根据省级人民政府的批准文件修改土地利用总体规划。 例如：我县的“多诺电站”是报国务院批准，青龙电站、黑河塘电站、双河电站、青龙电站由省人民政
13、府批准，包括现在的松柏电站、顺河电站、马家电站等都由经省人民政府批准其建设用地。 5、土地利用总体规划的作用 科学的土地利用总体规划是城乡建设、土地开发等各项土地利用活动的基本依据，对经济社会可持续发展具有十分重要的作用。 (1)土地利用总体规划是经济社会可持续发展的重要保障。 实施可持续发展战略，是当今世界各国的主要战略选择，其核心是谋求经济发展与人口、资源、环境的综合协调，以实现经济社会的持续、快速、健康发展。土地在人口、资源、环境三者中处于基础地位。土地是人类不可或缺的最重要的自然资源，同时也是自然环境的主体，土地资源的可持续利用是经济社会可持续发展的前提。我国人多地少的基本国情、经济社
14、会快速发展的用地需求和改善土地生态环境的迫切需要，客观上决定了我们必须从长远和全局出发，综合协调、统筹安排各业、各类用地，妥,善处理保护与发展的关系，实行土地用途管制，加强土地的宏观管理。正是根据这一客观需要，党中央、国务院提出了认真做好土地利用总体规划编制、修订和实施工作的任务，土地管理法强化了土地利用总体规划的法律地位和作用。可见，不能将土地利用规划简单理解为一项部门规划或地方规划，而是国家加强土地管理，统筹安排各业用地，保障经济社会可持续发展的一项重要措施。 (2)土地利用总体规划是促进城乡建设合理有序进行的重要手段。 科学、合理的十地利用规划，对城乡建设发展具有重要的保障和促进作用。一
15、是可以合理配置土地资源，促进各业之间、城乡之间协调发展。二是可以有效控制建设开发的规模、布局和进度。防止规模过大、布局混乱，避免资金、物资的浪费给社会经济发展造成无法挽回的损失，提高社会经济活动的效率。三是通过土地用途的合理分区，将不相容的土地利用方式在空间上予以分隔，有效防止土地利用的外部不经济，保护资源和环境。四是可以优先、合理安排基础设施等公共服务用地，保障重点建设，节省政府投资。国内外的经验表明，经济社会越发展，越需要对土地利用进行统筹规划。当今发达的国家和地区，如英国、法国、德国、美国和我国香港地区等，都十分重视土地利用规划，把它作为城乡建设的先决条什，形成了十分完善的土地利用规划管
16、理制度。,(3)土地利用总何时规划是发挥市场配置资源基础性作用的前提条件。 社会主义市场经济体制的建立和发展，要求土地资源的配置必须引入市场机制，培育和规范土地市场，扩大土地有偿使用范围，充分发挥配置土地资源的基础性作用。通过土地利用规划，严格控制土地供应总量，是规范土地市场的基本前提。只有严格按规划控制土地供应总量，才能有效发挥市场配置土地资源的基础性作用，充分实现土地资产价值，提高土地资源利用效率。规划调控和市场调节在土地资源配置中的作是用相辅相成、不可偏废的。市场经济条件下，决定个体土地利用行为是经济利益。受利益的驱使，仅靠市场机制不可能做到土地资源的优化配置，特别是不可能实现对耕地及其他社会公益性用的地保护。必须通过土地利用规划等措施，加强对土地市场的干预和调控，弥补市场机制的不足。 （4）土地利用总体规划是土地管理的“龙头”和依法行政的基本依据。 土地利用总体规划是法定的国家权力，是依法实行土地用途管理制度的重要依据。法律明确规定，土地利用计划的制定、基本农田保护区的规定、建设项目用地预审、农用地转用和土地征用审批、土地开发整理、土地执法监察等，都
