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1、公共财政：不发达地区现状问题及对策选择-对黄冈市财政支出运行情况的调查与思考向 秋 芳 孙华勇一 公共财政概念及问题的提出公共财政是指在市场经济条件下,国家提供公共产品或服务的分配活动或分配关系，是满足社会公共需要的政府收支模式和财政运行机制，是与市场经济相适应的一种财政类型，是目前市场经济国家通行的财政体制和财政制度。西方公共财政理论认为：公共财政有三个基本特征：一是公共性。公共财政的职能范围是以满足社会公共需要为口径界定的，凡不属于社会公共需要领域的事项，财政就不必介入；凡属于社会公共需要领域的事项，财政就必须涉足。二是非盈利性。在市场经济条件下，政府作为社会管理者，其行动的动机不是取得相
2、应的报偿或盈利，而只能以追求公共利益为己任。表现在财政收支上，财政收入的取得，要建立在为满足社会公共需要而筹集资金的基础上；财政支出的安排，要始终以满足社会公共需要为宗旨。三是法制性。公共财政的收支行为必须建立在健全、规范的法规制度基础之上。可以明显看出，“公共财政”与之前使用的“国家财政”是有明显差异的两个基础理论概念。长期以来,我国实行的财政体制是从传统的计划经济体制下演变而来的国家财政。它与公共财政相比,在财政理念的界定、职能的划分等方面存在明显的不同。在国家财政体制下，国家是社会资源配置的主体,国家财政必然在社会资源配置中居于主导地位。因此，财政的职能范围几乎覆盖了社会生产、投资乃至消
3、费的各个方面。突出的特点是既管经济建设，又管群众生活。在市场经济体制下,社会资源的主要配置者是市场,而不是国家政府。经济建设的资金需求主要通过市场来解决，财政的职能主要以满足社会公共需求为主。这是西方市场经济国家通行的做法，也是公共财政的根本要求。我国随着市场经济体系的建立和逐步完善，建立与之相适应的公共财政体系，已逐渐成为理论界的共识和现实的必然选择。我国随着经济市场化的逐步推进,国家财政职能“越位”和“缺位”的矛盾逐步显现。所谓“越位”,即不该由财政负责的经济部门和项目,财政却依然为其提供资金,如企业挖潜改造支出、企业亏损补贴，、招商引资的各级政府投入等,使得财政支出向竞争性生产建设领域延
4、伸过多,超出了政府职能的范围。所谓“缺位”,即应该由国家财政保证资金供给的社会公共需求的项目和部门,如教育、卫生、政法和社会保障等，财政却由于财力有限而无法满足,影响和阻碍了社会的稳定和和谐社会的建设。近几年来，我国的财政体制开始逐步从国家财政向公共财政转轨。但是由于长期以来的运行惯性，人们从思想观念、运行机制和行为习惯上，仍然难以走出老的模式和框架，使公共财政建设步子不大，步伐不快，需要深层分析存在的诸多问题，寻找化解对策。本文拟以湖北省黄冈市为样本，分析财政支出结构特点和存在的问题，提出加快公共财政体系建设的对策建议。二 黄冈市公共财政运行的新特点黄冈市是鄂东大别山老区，经济欠发达。近几年
5、来，该市积极适应公共财政体制的建设要求，转移财政投入的重点，突出满足社会公共需求的职能，采取多种途径,大力拓展财源,优化支出结构，加大对文教卫生事业、“三农”和城乡社会保障等涉及民生领域的投入，使财政满足社会公共需求的基本职能得到了的体现，促进了社会的稳定与和谐，推动了社会主义新农村的建设和发展。(一) 财政支出增长速度加快,总量逐步扩大。2007年，全市财政支出达89.08亿元，比上年增长33.27%，是2003年的2.5倍,四年年均增长26.19%,比同期全口径财政收入年均增长速度快11.84个百分点。同时，这一增长速度分别比全市GDP和金融机构贷款增速快14.39点和10.68个百分点（
6、如图1）。其中,一般预算支出76.23亿元,比上年增长33.43%,是2003年的2.4倍,年均增长24.46%。（二) 上级财政转移支付力度加大，成为地方重要财力支撑。在全市2005年、2006年和2007年一般预算支出中，来自上级补助收入分别为33.45亿元、43.18亿元和57.93亿元，,年均增长31.6%,转移支付额逐年增加，增长速度快于一般预算收入增速，占一般预算收入总额的比例分别为75.33%、75.58%和75.99%，所占份额逐年增加。同时，上级财政通过政府性基金收入和预算外专户收入两个途径转移支付力度也在加大。2005年、2006年和2007年，两项转移支付总额分别为0.9
7、亿元、3.15亿元和5.46亿元,两年增加了5倍,呈高速增长态势。(三) 财政支出结构“两快两慢”，呈现出积极变化。一是对“三农”投入增长加快。2007年，全市预算内农林水利支出9.71亿元，比上年增长78.49%，是2003年的8倍,四年年均增长68.3%；占一般预算支出12.74%，比2003年高5.78个百分点。二是对社会保障投入增长加快。2007年,社会救济抚恤等社会保障支出10.77亿元，比上年增长68.02%,是2003年的6.41倍,年均增长59.12%,占一般预算支出14.3%,比2003年高5.91个百分点。三是行政管理费支出增长减慢。2007年,行政管理费支出6.94亿元,
8、比上年增长14.14%,近四年年均增长11.88%;比一般预算支出总额平均增速慢12.58个百分点，占一般预算支出总额9.1%,比2003年下降4.84个百分点。四是直接投入经济建设支出增长减慢。2007年，经济建设支出1.51亿元，比上年增长24.79%,近四年年均仅增长8.74%,比一般预算支出年均增速慢15.72个百分点;占一般预算收入总额1.98%,比2003年下降1.42个百分点。(四) 财政支出方式得到改善，财政投入效率逐步提高。近几年来,财政部门进一步规范和强化部门预算管理,全面推行国库集中支付改革,市县两级预算单位全部纳入集中支付系统核算，同时,在全市积极推广政府集中采购等新模
9、式,提高了资金使用效率。三 黄冈市财政支出运行中存在的问题黄冈市财政支出快速增长,支出结构趋向优化。但是，由于所处的经济环境、经济发展状况和人们认识思维等多方面的原因，目前财政支出运行过程中还存在诸多问题。主要有以下几个方面：(一) 财政支出总量严重不足。近几年来，该市财政支出总量增长速度虽然在加快，但是,相对于日益增长的社会公共需求，其总量仍然严重不足，难以适应社会稳定和经济发展的需要。按人均财政支出量来进行横向比较，2007年,该市人均财政一般预算支出1020元，与荆州和随州相当，比宜昌少943元， 比全省2089元少1069元，只有全省平均水平的一半；比全国人均财政一般预算支出3752元
10、少2732元，不足全国平均水平的三分之一（如图2）。图2（二) 对上级转移支出的依赖性偏高。2007年，在全市一般预算收入当中,上级转移支付达57.93亿元，占76% ,分别比2005年和2006年高0.42和0.66个百分点。2007年，全国中央对地方转移支付约占地方财政支出的36.7%。该市比这一全国平均水平高出一倍。(三) 财政支出结构性矛盾仍然突出。主要表现在：一是教育、卫生和社会保障的投入总量仍然不足，与社会需求差距较大,人民群众看病难、子女上学难的矛盾仍未根本解决,2006年,全市人均预算内教育经费投入166.18元,只有全国平均水平440.91元的三分之一；二是对“三农”的投入力
11、度仍然不够。2007年，该市农业人口人均一般预算内的农业投入仅172元，全省为380元，比全省少208元；全国为468元，比全国少296元。预算内的农业投入总量与一个农业大市不相适应,促进农民群众增收致富的效果还未得到充分显现；三是财政供养人员过多，耗费了有限的财力资源。2007年末，全市财政供养人员在总数18.82万人，在全省各市州中位居前列。供养系数为2.57%。而1999年美国财政供养系数为0.53%；法国为0.61%；日本为0.67%；印尼为1.02%。四是财政资金“越位”通过各种渠道投入经济领域的现象仍然存在。实行财政收支分类改革后，财政部门的经济建设支出核算项目已经没有了。但是，各
12、种直接或间接的、隐性或显性的经济市场领域投入仍然大量存在，甚至有增加的趋势。据调查统计，该市2003年至2007年，仅招商引资的财政投入达3.12亿元，其中，2007年达0.97亿元。(四) 财政支出预算科学性和准确性亟待提高。由于该市财政支出对上级财政存在很大的依赖性，而年初做财政预算时，对上级转移支付又无法确定，加之一些人为的随意性，使每年年初财政支出预算数与实际执行数相差很大。如2003年至2007年，该市财政支出年终执行数占年初预算数比例分别为119.5%、129.8%、129.5%、147.7%和184%。财政支出预算在一年当中，要进行不断地调整，最后的决算数与年初的预算数往往相距甚
13、远，预算约束严重软化。同时，由于种种因素的影响，一些项目预算资金的下拨时间后移，主要集中在下半年,甚至集中在第四季度,时滞效应十分明显,对财政支出的合理安排和有效使用带来不利影响，预算管理和预算监督难以有效进行，财政支出的预期效果难以实现。(五) 财政资金三级管理体制亟待改进。目前，财政资金实行三级运行体制，即一般预算收支、政府性基金收支（包括社保基金收支）和预算外财政专户收支，三块资金的运行有相同点，即都分别来自政府根据相关法规政策取得的收入和上级补助收入，支出的项目也都基本是重叠一致，但是它们的管理方式各不相同。政府性基金和预算外财政专户资金这两类资金没有实行严格的预算管理，也没有相应的专
14、项法规进行严格约束，管理相对粗放。政府基金收入有的项目进入人民银行国库后，随即转出，进入商业银行；有的项目直接存入商业银行，由财政部门支配调度。预算外财政专户资金则全部游离于人民银行国库之外，在多家商业银行存放管理。“预算外”成了“监督外”。一级财政往往在多家商业银行开立账户，或在一家银行机构网点开立多个账户，有的同一类资金分散在多家银行网点，其管理缺陷显而易见。（六）财政支出的效益的待进一步提高。由于多方面原因，目前在财政资金管理当中，存在“三轻”、“三重”，即重财政收入；轻财政支出；重财政投入，轻追踪问效；重支出数量，轻事后评价，使财政支出总体效益不高，有限的财政资源得不到充分利用，纳税人
15、的根本利益得不到最大限度的保障。四 完善公共财政体系的对策探讨 按照公共财政体系建设的客观要求、一般原则和黄冈市经济不发达的实际，我们认为，该市公共财政体系建设的基本思路应该是：借鉴西方公共财政理论，结合经济不发达的区域现状，大胆改革创新，积极探索完善，逐步建立完善符合社会主义市场经济要求的公共财政框架。 （一）准确界定财政职能在社会主义市场经济体制下，财政的基本职责，应当是为市场的有序运转服务，解决公共产品的提供和促进公平分配以及宏观经济稳定等，从而提高整个经济的运行效率。因此，财政的职能可以界定为资源配置、收入分配以及经济稳定。这就要求在市场经济条件下，必须妥善处理好政府、市场和企业三者之
16、间的关系。按照公共财政的基本要求，应加大由“国家财政”向“公共财政”转轨的进程，财政支出应坚决做到“有进有退”、“有保有压”、“有增有减”、“有先有后”，使公共财政的职能定位更加科学、准确，支出结构更加合理，更加符合全体纳税人的整体利益。 （二）健全强化财政收入体系 财政支出以财政收入为前提。要在大力发展经济，积极培植财源的同时，建立以税收为主体，以规范的非税收入为辅的公共财政收入体系。首先，要加强财政收入的征管，做到所有收入应收尽收，不留死角。其次，要进行收入制度的创新，包括：实行税费改革、完善税制和强化国有资产经营管理，使其保值增值，实现收益最大化等。第三，全面改进财政收入的三级管理模式。预算收入、政府性基金收入和财政预算外专户收入实行统一预算，统一征收，统一管理，所有财政收入全部纳入国库核算，一个“笼子”进出，充分利用国库的监督管理职能和先
