解读-福建省城市控制性详细规划编制导则

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1、,2013年3月,解读福建省城市控制性详细规划编制导则（试行）,内容提要,控制性详细规划的基本认识,城乡规划编制体系,控制性详细规划产生背景,控规的诞生、发展与土地出让紧密联系在一起。1988年4月12日，七届人大一次会议通过的宪法修正案规定“土地的使用权可以依照法律的规定转让”，随后的土地管理法、 城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例、 城市房地产管理法进一步确立了土地使用权出让制度。为适应土地有偿使用的要求，温州、上海等地改革了传统“摆房子”式详细规划的编制办法，提出了“地块控制指标+图则”的做法，成为控规的雏形。,温州旧城改造控制规划,上海虹桥开发区规划,控制性详细规划产生背景,在此基础

2、上，借鉴美国和港台地区的土地分区管制（区划）原理，根据中国城市的实际情况，对城市建设项目进行具体的定性、定量、定位和定环境的控制和引导，形成了控规编制的初步框架。1991年9月编制的城市规划编制办法第一次在国家城市规划编制体系中明确了控规的地位。1992年建设部下发了关于搞好规划，加强管理，正确引导城市土地出让和开发活动的通知，对温州市编制控规引导城市国有土地出让、转让的做法进行了推广。1992年底又颁布了建设部第22号令城市国有土地出让转让规划管理办法，进一步明确出让城市国有土地使用权前应当制定控规，此后控规逐渐得到普及。,控制性详细规划的地位与作用,控制性详细规划是规划与管理、规划与实施之

3、间衔接的重要环节。 从规划到管理依法行政的依据； 从规划到实施控制、引导、监督。 控制性详细规划是宏观与微观、整体与局部有机衔接的关键层次。 从宏观到微观上接总规（分区），下接修详（设计）； 从定性到定量控制要求深化、量化、具体化； 从整体到局部控制指标细化、分解、落实；,控制性详细规划的地位与作用,控制性详细规划是城市设计控制与管理的重要手段。 从二维到三维平面控制与空间控制的结合； 从规划到设计规划要求与设计条件的结合； 从消极到积极控制与引导的结合。 控制性详细规划是协调各利益主体的公共政策平台。 从个体到群体利益协调的平台； 从分歧到统一公共政策的具体化。,现行控规编制方法,强制性内容

4、要求,城市规划强制性内容暂行规定 城市详细规划的强制性内容包括：规划地段各个地块的土地主要用途；规划地段各个地块允许的建设总量；对特定地区地段规划允许的建设高度；规划地段各个地块的绿化率、公共绿地面积规定；规划地段基础设施和公共服务设施配套建设的规定；历史文化保护区内重点保护地段的建设控制指标和规定，建设控制地区的建设控制指标。 2006年4月1日颁布实施的城市规划编制办法第四十二条 条文中明确规定，控制性详细规划确定的各地块的主要用途、建筑密度、建筑高度、容积率、绿地率、基础设施和公共服务设施配套规定应当作为强制性内容。,强制性内容要求,2006年6月1日关于落实新建住房比例要求的若干意见（

5、建住房2006165号） 文件中明确规定：“城市规划主管部门要依法组织完善控制性详细规划编制工作，首先应对拟建或改造住房建设项目的居住用地明确提出住宅建筑套密度（每公顷住宅用地上拥有的住宅套数）、住宅面积净密度（每公顷住宅用地上拥有的住宅建筑面积）两项强制性指标，指标的确定必须符合住房建设规划关于住房套型结构比例的规定；依据控制性详细规划，出具套型结构比例和容积率、建筑高度、绿地率等规划设计条件，并作为土地出让的前置条件，落实到新开工商品住房项目。 编制控制性详细规划时，强制性内容的确定应满足以上三项及其他相关规定的要求。,控规面临的问题和发展趋势,现行控规尚待解决的问题,缺乏通盘考虑导致委托

6、的随意性和衔接困难。（以中小城市为甚） 存在问题： 委托随意性问题，委托边界随时改变甚至有所重叠。 是否应该全覆盖？覆盖到什么程度？如何覆盖？,解决思路： 规划编制的系统性和计划性（年度编制计划、专门的编制研究中心）。 分区与标准分区的划定与衔接，统一的用地编码系统。 覆盖程度与编制深度的对应，重视与近期规划衔接。 覆盖深度的区分与转换。,现行控规尚待解决的问题,关于层次与深度 存在问题： 上位规划有年限，而控规无年限。上位规划越来越注重宏观调控与公共政策属性，真正落实需要具体指导。 前期研究普遍达不到一定的深度和广度导致控规编制的依据不足。专项规划严重滞后带来不确定性和大量前期研究工作。 控

7、规的表达方式要求简单规范，难以审查前期研究的工作。,解决思路： 在编制办法实施细则中或地方的控规编制统一技术措施中明确规定这一方面的内容，将相关研究的结论纳入控规的编制成果。 前期研究上升到上一层次规划，改变现行的城市总体规划的表达方式，适应控规分区片编制的实际情况，采取总量分配、分层控制的思路，逐层落实到控制性详细规划之中。,现行控规尚待解决的问题,依据不足的问题普遍存在。（与上位规划的衔接存在技术上的缺陷） 存在问题： 地区发展不平衡，地方具有不同的发展特色，城市中的旧城区与新城区发展控制要求也不尽相同，不同的开发方式对控规的要求都不同 。统一的深度导致有些地区控制深度不够，而有些地区控制

8、内容过深却意义不大。,解决思路： 采取分层控制、层层深入的方式。 采取一般控制和特殊控制相结合的方式。 划定特定区有针对性地提出编制深度要求。 将不同的控制要求上升到分区规划层次、或划定标准分区时给予明确。 刚性与弹性的控制要求、相互之间的转化。,现行控规尚待解决的问题,关于规划控制指标体系控规的灵魂 存在问题： 指标千篇一律，不能体现城市特色与控制内涵。 指标选取缺乏针对性研究，规定性与指导性指标需要针对性界定。 指标赋值缺乏科学依据，有主观臆断现象。 不同的编制单位和区片导致不公平和衔接困难。,解决思路： 地方的统一技术措施提供参考。 通过针对性的现状调研、归纳总结提供具有通则式意义的赋值

9、标准，强调公平性。 个案赋值结合具体的编制要求浮动变化，并需要提供有力的依据。,上海的建筑密度与容积率附值标准在一定程度上规范了技术行为，避免主观臆断赋值现象。,现行控规尚待解决的问题,现行控规尚待解决的问题,关于用地分类 用地兼容与混合用地 用地兼容：是指用地对建筑类型的兼容，指在用地属性确定的情况下可以或允许兼容其他类型的设施，由于比例很低，不会影响用地的主导性质。 允许的含义指的是可以建设商业设施，也可以不建，建设与否同开发商的设想有关，但需要通过规划管理部门的认可。兼容类型的控制和兼容比例的控制。 兼容类型的控制现在一般采取各类建设用地适建范围表，一般分为适建、不适建和有条件适建三种情

10、况。关于兼容比例一般都没有明确，目前国内一些特大城市在制订控规编制统一技术措施时，一般都规定兼容的建筑面积不得超过总建筑面积的20%。,注：适建 不适建 由城市管理部门根据具体条件和规划要求确定。,关于用地分类 用地兼容与混合用地 混合用地：主要是描述一个地块的用地性质容纳多种用地属性，并具有一定的可选择性。另外，混合用地一般要求不得由单一的使用类型占据全部用地，而必须有不同的使用类型混合，并且混合应达到一定的比例。 对于混合类型的控制，应当重点考虑如下原则： 用地关联原则：优先考虑用地关联的类型的混合，这种混合能够降低交通出行，增加社区活力。例如，根据相关研究，办公设施由于能够提供就业岗位，

11、通常和其他用地有天然的关联性，因而在混合用地中所见较多，办公用地同住宅用地、商业用地、娱乐用地的混合是较为多见的混合类型。 互不干扰原则：容易产生相互干扰的设施类型不宜混合在同一用地上。如娱乐设施由于其人流、噪音等原因，通常对住宅的私密有相当负面影响，因而，也不宜混合，即使混合的话，也应当附加相应条件，如要求保持一定的合理的间隔、提供不同的出入口等。 合理比例混合原则：对于混合比例的控制，通常应当以用地上不同类型设施的规模来计量其混合比例。一般意义上，一种用途的建筑面积如果超过50%比例，就可认为是主导用途。一般宜采取比例上下限的控制要求。,现行控规尚待解决的问题,关于用地分类 用地兼容与混合

12、用地 混合用地的使用案例借鉴： RM：以居住为主，同时有公建及其他用地混合用地，居住用地的建筑面积必须大于总建筑量的50%，并保证不多于80%，超过80%的话，则应当算住宅用地兼容公建及其他用地。 CM：以公建为主，兼容居住及其他用地，公建用地的建筑面积必须大于总建筑量的50%，并保证不多于80%。多于80%应算作公建兼容其他用地。 VM：多功能混合用地，一般直在城市中心或交通枢纽周围，鼓励混合开发的方式，并且必须保证用地功能的混合。混合的方式和比例具有相当的灵活性和适应性。一旦确定为多功能用地，不得进行单用途的开发建设，必须保证大于兼容水平20%的建筑面积兼容量的混合开发。,现行控规尚待解决

13、的问题,北京关于混合用地的分类定义，规定主导比例大于60%，但不高于80%。,控规编制动态与未来发展趋势,各省、特大城市出现了新的编制方法与编制思路，大多是针对控制性详细规划原有编制办法的不足进行的相应改进，并形成地方统一的编制技术措施： 黑龙江省控制性详细规划编制规范（2004） 广东省城市控制性详细规划编制技术规范指引（2005） 南京市控制性详细规划编制技术规定（2005） 济南市控制规划编制技术导则（2005） 北京市中心城控制性详细规划通则（2006） 江苏省控制性详细规划编制导则（2006） 湖北省控制性详细规划编制技术规定（2006） 广州市控制性详细规划编制技术规定（2007）

14、 四川省城市控制性详细规划编制技术规定（2009） 河北省城市控制性详细规划编制导则（2009） 重庆市城市控制性详细规划编制技术规定（2011年修订试行） 对本区域内的控制性详细规划的编制行为进行规范，以便实现总体控制和相互衔接。,地方统一技术措施,地方统一技术措施,地方性的统一技术措施一般都在编制程序与工作阶段、分区划分与用地编码系统、规划控制内容与形式、成果规范等方面对控制性详细规划进行了详尽的规定。主要体现在以下几个方面： 对控规的分区划定与用地编码进行规范，基本上形成片区街区地块的划分层次，提出了相应的划分原则，并在此基础上规范了城市地块的编码系统，提出编制相应的控制单元规划作为承上

15、启下的依据（如广州、上海、南京、济南、北京）。 在城市规划编制办法的基础上，进一步详细明确编制内容与编制方式。提供主要控制指标的附值参考标准。有些城市在国标城市用地分类与规划建设用地分类标准（GB137-90）的基础上提出了适应自身控规的用地分类（如南京、济南、北京）。 规范控规成果的统一格式、制图规范和数据标准。 控规编制的地方统一技术规定或措施都结合了各城市自身的特点，相互学习借鉴与补充，深化了城市规划编制办法，并在地方控规编制中起到了积极的作用。,形成一套从总规分区片区控制单元街坊地块，分层控制、层层衔接的规划控制系统。 分层控制：每一层次落实相应深度的规划内容，并为深入控制留有余地和适

16、应性空间； 总量控制：将总体指标层层分解，每一层次均实行总量控制； 单元控制：将城市规划建成区划分至控制单元，控制单元提出控制指标、控制图则、控制导向等通则式控制，为进一步结合旧城改造、近期建设和土地出让计划编制街坊地块的控制性详细规划提供依据； 特定区：将城市中具有特殊要求的控制单元划定为特定区，特定区规划单元的控制性详细规划有针对性地提出特殊的控制要求和规划许可要求。,分层控制,平潭坛南湾组团控规,设计控制,生态指标： 规划总用地3494公顷。 公共绿地404公顷，占总用地11.55%； 防护绿地144公顷，占总用地4.13% ； 山体林地938.36公顷，占总用地26.86%； 水系277.97公顷，占总用地7.96%。,平潭金井湾组团控规,设计控制,总体规划需要表达结构与分区、分区的容量以及控制要求，与新编制办法中的精神内涵一致。 分区规划改变以往小总规的方式，明确次分区或控制单元的