控制預算規模之研究徐仁輝 本文作者為世新大學行政管理學系教授，行政院財政改革委員會委員 提要 本文介紹OECD國家在控制預算規模方面所進行的各項政策與成效，並對於過去十年來台灣政府的各項努力予以檢討，參考OECD經驗，提出改進建議特別建議制定支出規模總體目標，並以十年內平衡預算，進行控制歲出成長率的模擬分析 行政院財政改革委員會目前正積極的在進行各項研究議題報告的討論，其中有關支出類議題---「支出規模總體目標的研究」，被列為支出類第一個討論議題其理由是該計畫結果關係到欲達成未來五至十年內平衡預算目標，必須對於未來各年度的預算規模予以訂定成長幅度或上限目標，以具體政策作為各年度預算籌編原則，因此備受重視 本文擬先介紹經濟合作暨發展組織國家（OECD）的作法與經驗，再進而檢討近年來台灣政府在控制預算成長上所作的各項努力，俾提出改進之道最後則試在不同歲入成長率模擬情況下，歲出成長率的控制，以作為政府當局制定預算規模總體目標的參考壹、 OECD國家作法一、控制預算規模的政策 OECD國家面對預算的成長與赤字問題，各國所採取的財政政策，大致歸納有下列數項：（一）總體目標訂定減少預算赤字的目標，例如赤字、支出或收入佔GDP比例，以及未償債務佔GDP比等。
如歐盟會員國家對進入歐洲貨幣聯盟(European Monetary Union)所訂的馬斯垂克條約(Maastricht Treaty)，即規定有嚴格的財政標準作為入會條件，以未償債務餘額必須降至GDP的60%以下，每年度預算赤字不得超過GDP的3%二）由上而下的支出控制主要在對各部會與機關的支出預算設置上限如英國在預算籌編前，即由財政部訂定支出的總額，各機關必須在額度內分配計畫與編列預算其他較嚴格執行的國家，如丹麥、芬蘭、冰島、挪威等三）通盤或特定目標的支出刪減由上而下的支出控制有時適用於通盤的支出刪減，有時則針對特定支出刪減採通盤刪減的國家較少，如芬蘭、澳洲、丹麥等在80年代的作法大多數國家皆對特定支出計畫刪減，惟項目差異甚大，有對於社會移轉支出刪減者，如德國對失業救助、日本對年金與醫療保險、美國對健保與社會安全比利時則對於教育與公共投資支出刪減；澳洲刪減產業與農業的補助；義大利、西班牙、與日本則凍結人事支出；德國與加拿大更執行減薪政策；比利時、英國、德國、法國等國家皆對國防支出予以凍結四）民營化與出售政府資產包括積極進行公營事業的民營化，以及公有財產的出售等許多國家將這些出售股票與財產的收入，用於債務還本，如澳洲、奧地利、加拿大、法國、墨西哥、葡萄牙、與英國等。
五）市場型態機制係指將公共財或服務予外包民間經營提供例如英國自1992年起進行大規模的政府服務計畫的市場化六）重建與次級政府關係以及移轉權責予下級政府建立新的中央與地方財政合作關係，以共同提供服務部份國家則將以往計畫型補助改為一般性補助，以提昇補助款的使用效率，如瑞士、芬蘭少數國家將支出負擔移轉地方政府，如義大利德國則重新劃分財政收支，以強調財政的公平澳洲與加拿大則減少補助促成地方的財政改革七）租稅改革主要在於擴大稅基與提昇租稅制度的效率大多數國家皆檢討租稅減免項目，少數國家提高邊際稅率，如美國、德國等部份國家基於環保因素提高汽油稅如德國、英國、澳洲、丹麥與瑞士等二、支出總體目標 OECD各國在過去十餘年間對於支出規模的總體目標皆有所制定，以作為年度預算籌編的依據而其目標包括預算赤字佔GDP比、歲出成長、預算平衡目標年度、未償債務餘額佔GDP比等，茲舉例說明如次：（一）預算赤字佔GDP比1.澳洲：1996-1997年度預算赤字佔GDP比將小於1％2.奧地利：1998年度預算赤字佔GDP比將小於3％3.比利時：1992至1996年赤字佔GDP比皆須小於3％4.加拿大：1996-1997年度預算赤字佔GDP比降為3％。
5.法國：自1995年度起每年度預算赤字佔GDP比減少0.5％6.愛爾蘭：赤字佔GDP比低於3％二）歲出規模或成長率1.加拿大：計畫支出佔GDP比由1994-95年度的16.2％降至1996-1997年度的13.1％2.德國：歲出成長率必須明顯低於GDP成長率，並進行支出刪減3.冰島：1994年起每年度刪減經常實質支出5％，移轉支付6％4.紐西蘭：歲出佔GDP比1997-98年度降為30％；2003-2004年度降為27％三）平衡預算目標1.澳洲：1997-1998年度為預算平衡年2.冰島：1999年度為預算平衡年四）未償債務餘額佔GDP比1.比利時：1996年度未償債務餘額佔GDP降為60％2.芬蘭：訂定債務上限為GDP的70％3.愛爾蘭：訂定債務上限為GDP的60％4.紐西蘭：1997-1998年度未償債務淨額佔GDP比降至30％；2003-2004年度降至20％以上國家實際執行情形為預算赤字佔GDP比，澳洲於1997年為0.6％，而於1998年有歲計剩餘；奧地利於1998年為2.2％；比利時則自1997年後開始每年皆低於3％；加拿大1997年已有歲計剩餘；法國自1995年起每年度赤字佔GDP比減少幅度皆在0.5％左右；愛爾蘭自1997年起無赤字；冰島自1997年無赤字。
加拿大字1994年起政府支出佔GDP比逐年明顯下降；德國則自1998年起逐年下降；冰島在1994年至1998年逐年有下降；紐西蘭則有顯著成效至於未償債務佔比芬蘭、愛爾蘭與紐西蘭皆達成其預定目標貳、OECD國家經驗一、 OECD國家控制預算的經驗OECD會員國家減少赤字與控制預算的結果，其經驗可以歸納有下列結論(OECD,1996)：（一） 部分國家數據顯示財政漸趨穩定、未償債務在減少二） 總體目標對於促使預算趨於平衡被證實是有用的，執行時最好配合立法三） 歐盟國家為進入貨幣聯盟的嚴格預算控制要求，對於財政紀律產生實效四） 一旦某項政策被採行時，需要持續的政治承諾，因此多年度的財政規畫被視為是重要工具五） 特定目標的支出刪減，立基於對計畫的效率與效能評估，可以提供最有效益的結果，特別是在移轉支付計畫方面六） 更確實與小心的經濟成長預估對執行緊縮預算政策是必要的七）對預算與預算過程的透明度，有利於對政府財政行為的外在監督， 以提昇財政政策的信用，與強化刪減預算赤字的政治決心Barro(1997)的研究更指出改善財政宜從減少支出而非加稅著手；換句話說，財政重整的成功與否，決定於所採取的方式他以二十個OECD國家的經驗發現，成功的國家，皆在於有效的減少支出，而非增加收入；而支出的減少大部份以人事與移轉支出為刪減對象，只有少部份刪減公共投資。
二、訂定支出規模總體目標之優點 OECD多數國家採行訂定支出規模總體目標方式，以抒解財政壓力，進行財政重整，具以下的優點(Schick,1988)：（一） 建立財政規範，作為年度預算編列準則二） 強化財主機關與各機關談判的預算決策權力三） 放棄備受爭議的凱因斯學派以政府支出刺激總需求的財政政策四） 強調財政的穩健與預算的平衡五） 具多年度財務規劃功能三、對於機關預算編製的正面影響OECD國家的預算規模控制政策，對各機關計畫支出與預算作業產生實質影響，同時對於預算參與者的行為亦有所衝擊（Schick,1988）Kettl(1989)以美國聯邦政府支出結構，說明在財政壓力下，預算決策由擴張改變為保護，各機關會有強烈的誘因去進行一些新的計畫，不受預算裁減的限制，例如稅式支出、公營事業、採用使用者付費計畫、以信託基金支應或貸款計畫等Whitwell(1990)則宣稱八零年代以來，在財政壓力下，預算決策係經濟理性的勝利，各機關計畫更重視成本效益分析，必須提出更有效益的計畫才能爭取到預算Campos & Pradhan(1999)發現在財政困難下，分配預算的協調機制會被強化，支出的共識會被建立，以及各機關會達成預算配置的策略性優先順序。
Franklin & George(1999)對美國地方政府的研究，發現因應由上而下的控制，各機關預算的編列，除了延續以往法定支出外，更強調與議會事先的溝通、以及強化支出計畫績效的測量等茲歸納有關各機關因應預算刪減政策與制度改變的作法，有下列數項：（一） 著重經費節約各機關會在在現行政策不變下，盡量減少支出特別是當預算基線並未隨物價水準的調整時，即低於通貨膨脹率，讓各機關必須有實質支出減少的預期二） 加強現金管理嚴格控制支出計畫的現金限制，各機關如需對某計畫超支，必須減少其他計畫的支出三） 改變預算優先順序各機關會在預算限制下，將資源配置於更為重要與迫切的計畫四） 重視計畫評估各機關會更重視定期的計畫績效評估，以作為預算編製的參考五） 強化支出控制嚴格控制預算收支差距，短收時即需減少支出，以避免赤字擴大六） 提昇支出效率要求放寬各機關執行支出預算的彈性，以提昇資金使用效率參、台灣近年來的政策檢討 經過民國80年至82年度的「六年國建」預算擴張期後，台灣各級政府財政急速惡化，在82年度即將結束時，新行政院長連戰上台，政府財政預算政策一百八十度的轉彎，以後各年度陸續推出各項控制預算規模與赤字的財政預算措施與制度改革（如表一）：一、預算政策與制度（一）節約預算82年3月行政院研訂「中央政府預算執行節約措施」，4月實施，對各項經費支用要求力求撙節，一切不及之務，均應停辦。
這項節約措施的基本作法，在以後各年度的「預算執行要點」皆予以納入83年度預算收支方針，即明訂「政府經常支出應盡量撙節，以不增加為原則；各級政府增加預算員額，除依法增設機關或因應業務擴增，應從嚴審核辦理外，其餘以不增加為原則；一般建築及設備，除賡續辦理及確實急需者，應核實計列外，均暫緩編列」該年度中央政府歲出即出現負百分之零點七的成長83年度起開始三年內精簡預算員額5%同時於82年7月依據當時國內外經濟情勢，人力財力負擔與執行能力等，進行全面檢討評估六年國建計畫，由原先775項計畫，精簡為632項，規模由原先的8兆2,382億元，減為6兆294億元同時調整計畫優先順序，選擇迫切需要的38項計畫，總稱為「十二項建設」，總經費約2.9兆元，於85年度預算收支方針中，訂明作為各級政府推動公共投資的主要範圍二） 推行歲出額度制84年度預算收支方針強調預算收支差短應予縮減，債務餘額佔國民生產毛額比率應予控制；政府消費性支出以零成長為原則，至於固定投資支出仍應適度擴增，以10%為度該年度並採取由上而下的資源總額分配作業制度（即歲出額度制），由行政院根據預算收支方針與全國總資源供需估測結果，議訂中央政府歲出規模，再核定分配各主管機關歲出概算額度。
三）落實零基預算85年度預算收支方針明訂「本年度政府收支規模以不超過84年度所佔國民生產毛額比率30.7%之水準為原則」行政院在籌編85年度預算時，並訂定「落實零基預算主要精神具體作業要點」，規定各機關編列概算時，應先就原有計畫及預算予以全盤檢討，與擬議之新興計畫同置於平等基礎上，按成本效益及施政之輕重緩急，確切排列優先順序，並以行政院所核定的歲出概算額度作為截止線，其在截止線以上者優先列入概算，在截止線以外者，均免列入四） 債務設限84年12月立法院通過「公共債務法」，明訂各級政府公共債務未償餘額不得超過行政院主計處公佈之前三年名目國民生產毛額平均數的48%，這是有關債務「存量。