食品安全_监管有界性及制度安排

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1、食品安全、 监管有界性与制度安排 * 谢康赖金天肖静华乌家培 内容提要: 现有研究主要将食品安全监管政策的总体方向定位为强化监管， 隐含了增 加监管力度就会减少市场违规行为的假设。本文基于理性与有限理性假设的违规决策分 析， 在理论上发现并通过仿真验证: 加大监管力度对生产经营者食品安全违规行为的影响 具有两面性。在某些情形下， 随着监管力度的增强， 食品安全违规行为反而逐渐增多 ( “监管困境” ) 。同时， 生产经营者的平均收益水平和行业总体收益水平也会相应降低 ( “违规困境” ) 。据此， 作者提出食品安全治理的“监管有界性” 假说， 并在此基础上提出 食品安全监管制度应从单纯增加监管

2、总量的制度安排转变为结构动态优化的“监管平 衡” 制度安排， 即监管者面对监管资源不足的严峻现实， 应联动地看待生产经营者、 消费 者和监管者的三元结构， 根据生产经营者的违规超额收益和消费者支付水平动态调整监 管力度， 而不同的监管力度又会影响生产经营者的违规超额收益和消费者的支付水平， 以 此追求食品安全监管的三维动态平衡。 关键词: 食品安全监管困境监管有界性制度安排监管平衡 *谢康、 赖金天、 肖静华( 通讯作者) ， 中山大学管理学院、 中山大学信息经济与政策研究中心， 邮政编码: 510275， 电子信箱: lnsxjh mail sysu edu cn; 乌家培， 国家信息中心，

3、 邮政编码: 100045。本文受国家社会科学基金重大招标项目 “食品药品安全社会 共治的制度安排: 需求、 设计、 实现与对策研究” ( 14ZDA074) 、 国家社会科学基金重点项目“食品安全协同治理的国际比较研究” ( 15AZZ013) 、 国家自然科学基金项目 “供应链协同中信息系统的治理价值研究” ( 71371198) 的资助。感谢匿名评议人提出的建设 性意见和评论， 当然文责自负。 如 2015 年 11 月广东省政协 关于加强基层食品安全监管专题调研报告 提出， 如果食品安全打击力度足够大， 生产商就 不敢轻易冒险。但该报告也认为， 即使监管机构编制扩大 10 倍也不足以应

4、付千头万绪的监管。 一、引言 现有食品安全监管研究大多从理性假设出发分析相关主体的行为特征， 然而， 食品市场中有限 理性行为更为普遍， 仅对理性行为进行分析不足以对食品安全问题形成全面的理解。本文从理性 与有限理性假设的违规决策分析出发， 探讨食品安全事件发生机制及其相应的制度安排。 食品安全事件发生机制研究认为， 信息非对称、 监管不力和公众对监管制度的不信任是食品行 业危机产生的重要原因( Ortega et al， 2011; 吴元元， 2012; 龚强等， 2013) 。其中， 监管不力既与监管 资源约束相关， 也与地方政府的政策性负担形成的规制俘获紧密联系( 王永钦等， 2014;

5、 龚强等， 2015) 。因此， 解决食品安全问题， 一是加大监管力度， 二是改革监管模式( oasto et al， 2012; Sohn Oh， 2014; 李想和石磊， 2014; 龚强等， 2015) 。可见， 现有研究将食品安全监管政策的总体方向定 位为强化监管， 政策咨询的总体定位也如此。 然而， 强化监管意味着需要增加监管制度的供给， 但 增加监管制度的供给会减少食品生产者的违规行为吗?现有研究和政策咨询隐含了强化监管会减 少违规的假设。该假设的内在逻辑是: 加大监管力度能够提高违规发现概率， 再通过严厉的违规惩 罚一定能够遏制生产经营者的违规行为。这个假设恒成立吗?同时， 现有

6、研究对于强化监管主要 集中在提高信息披露、 加大惩罚力度、 扩大监管覆盖面、 提升检测技术及转变监管模式等制度安排 471 谢康等: 食品安全、 监管有界性与制度安排 上， 并未指出如何才能实施有效的监管， 有效的监管应达到怎样的目标， 及对监管力度如何安排， 尤 其缺乏对监管者、 生产者与消费者三者联动制度安排的深入探讨。本文拟从这两个理论缺口， 探讨 食品安全事件的发生机制及其相应的制度安排。 本文分别基于期望效用理论和累积前景理论构建食品安全理性情境和有限理性情境下违规行 为决策模型。研究表明: 加大监管力度对生产经营者食品安全违规行为的影响具有两面性， 在某些 情形下， 随着监管力度的

7、不断增强， 食品安全违规行为反而逐渐增多， 是为食品安全治理的“监管 困局” 。同时， 生产经营者的平均收益水平和行业总体收益水平也会不断降低， 是为食品安全生产 的“违规困局” 。由此， 作者提出食品安全治理的“监管有界性” 假说， 即食品安全监管制度的供给 不是越多越好， 监管力度只有在一定范围内是最有效的， 过大或过小的监管力度都不利于食品安全 治理问题的解决， 因而食品安全监管是有界的。同时， 依据“监管有界性” 假说提出“监管平衡” 制 度安排策略。 本文的贡献在于: ( 1) 将累积前景理论引入生产经营者食品安全质量行为的决策分析中， 首次 从理论上及多主体仿真发现加大监管力度不一

8、定会减少违规行为， 提出“监管有界性” 假说。该假 说拓展了现有以期望效用理论决策为主的食品安全事件发生机制研究， 深化了食品安全监管的影 响并不必然是积极的思想。现有研究尽管指出了政府监管的负面影响( Friedman Friedman， 1980; Shapiro，1983; 赵农和刘小鲁， 2005) ， 但并未涉及政府、 生产经营者与消费者三者的关系; ( 2) 基于“监管有界性” 假说提出食品安全治理“监管平衡” 的制度安排， 将现有侧重总量增加的绝对监 管水平制度安排研究， 扩展为相对监管水平的结构优化制度安排研究。结论能够有效地解释中国 现实， 并且在理论上构成了对现有文献的推进

9、。 类似的思想在有效会计监管中也被提出， 但主要 涉及会计规则执行者所承担的其真正能感知的违规处罚这一变量( 吴联生和王亚平， 2003) 。 本文其他部分安排如下: 第二部分为文献综述， 为第三部分模型的假设条件提供理论依据; 第 三部分发展了理性与有限理性假设下的食品生产经营者违规决策模型; 第四部分在第三部分结论 基础上建立多主体仿真模型， 通过动态仿真进一步讨论理论发现; 第五部分为结论和政策建议。 二、文献综述 首先， 食品安全监管研究与生产经营者违规动机研究紧密相关。违规动机研究中又以理性动 机的探讨最为丰富， 认为食品市场严重的信息非对称及日益扩大的信任品特征和监管资源约束等，

10、是导致食品安全事件频发的内在理性驱动( usso， 2014; 吴元元， 2012; 龚强等， 2013) 。对于企业或 行业信任危机的治理， 不道德行为的传染效应使道德的管理行为难以生存， 治理食品安全依然有赖 于严格的监管， 或转变监管模式( Jouanjean et al ， 2015; 李想和石磊， 2014) 。同时， 政府监管不足 和监管无效是产生个体乃至群体性机会主义行为的外在理性诱因， 只有在监管制度较强的市场环 境中， 行业才会产生“竞争效应” ( Ansell Vogel， 2006; 王永钦等 2014) 。因此， 需要严格的政府管 制和惩罚措施来保证食品行业自律， 包括

11、加大信息揭露、 加大惩罚力度、 扩大监管覆盖面、 提升检测 技术、 提升监管能力， 及声誉机制等( Ortega et al ， 2011; Jouanjean et al ， 2015; 李新春和陈斌， 2013; 李想和石磊， 2014) 。然而， 政策性负担导致的规制俘获， 依然会造成食品安全监管缺位( 龚强等， 2015) 。更进一步， 即使解决监管缺位问题， 加强监管依然有赖于大幅度提高违规发现概率， 但现 实中大幅度提高违规发现概率受到严格的资源约束( 谢康等， 2015a， 2015b) 。可以认为， 理性动机 分析将食品安全监管政策的总体方向定位为强化监管。这种总量上增加监管的

12、制度安排策略， 是 建立在强化监管就会减少违规的假设基础上， 但对强化监管后的监管效能如何缺乏深入探讨， 而是 571 2016 年第 4 期 感谢匿名评议人对此贡献的点评和肯定。 以一个隐含的假设来替代， 即强化监管就会减少违规行为。 除理性动机外， 学术界也注意到食品安全违规中的有限理性因素， 认为金融市场中的有限理性 或非理性行为( Kahneman Tversky，1979， 1992; Cooper Kovacic，2012; 何大安， 2005) ， 也可以用 来较好地解释食品安全违规行为及规制失灵现象( 张煜和汪寿阳， 2010; 樊斌和李翠霞， 2012; 谢 康， 2014)

13、 ， 食品安全事件的行为很难甚至不可能通过确定的规则来预测( Mitchell， 2009; 王志刚等， 2013) 。然而， 现有对食品违规行为的有限理性行为分析， 主要停留在证据观察和事例分析层面， 缺乏标准的有限理性假设的经济分析。 其次， 食品安全监管研究与消费者行为研究紧密联系， 认为消费者行为会对整个市场的食品安 全违规行为产生直接影响( Hall， 2010; ouvire Caswell， 2012) 。这类研究主要从两方面展开: 一 是食品安全信息对消费者信任的影响机制研究， 认为食品安全焦虑会导致公众对食品安全认知的 不客观， 并对食品安全问题产生短期或长期的影响而形成食品

14、市场的消费者传染效应( Beardsworth Keil， 1997; 陶善信和周应恒， 2012; 马颖等， 2013) ; 二是绿色认证、 可追溯体系、 食品标签标识等 措施与消费者食品安全支付意愿和支付水平的关系研究， 认为前者会对消费者食品安全接受水平 与支付水平产生正向影响( Loureiro Umberger， 2007; Ortege et al， 2011; 吴林海， 2010; 汪鸿昌等， 2013) 。这些研究表明， 消费者对违规揭露的概率及严重性的反应存在正反两方面的随机行为， 一 方面可能强化对食品安全的正向信念， 另一方面可能强化反向信念。然而， 现有研究缺乏针对消费

15、 者食品安全支付意愿和支付水平影响监管力度选择的深入探讨。 最后， 除通过严格的政府管制来形成行业自律外， 消费者参与、 媒体监督、 行业组织等第三方参 与也构成解决食品安全问题的重要途径( oasto， 2012; 李新春和陈斌， 2013) 。建立消费者参与的 政府规制与第三方治理相结合的混合性社会治理体系， 成为食品安全治 理 的一项 政 策选择 ( ouvire Caswell， 2012; Martinez et al， 2007， 2013) ， 即改变食品安全监管的“自上而下” 模式， 逐 步转变为消费者参与的社会监督形成的全社会信息揭示机制， 构成提高食品安全水平的有效途径 (

16、 Feddersen Gilligan， 2001; Inner， 2006) 。但是， 只有当食品安全问题导致的总损失超过一定范 围， 由社会多主体作为监管主体才更有效( 费威， 2013) 。供需关系越紧张， 食品安全事故发生的可 能性越大， 与静态的政府监管策略相比， 弹性、 动态的监管策略更能有效控制食品安全( 刘小峰等， 2010) 。 总体而言， 现有研究对监管者、 生产者与消费者三者之间联动的制度安排缺乏深入探讨， 主要 原因在于食品市场中既存在理性行为， 也存在有限理性行为， 且有限理性行为更为普遍， 仅对理性 行为进行分析是不够的。因此， 食品安全治理中的违规决策分析不仅要考虑理性假设， 更需要考虑 有限理性假设， 基于理性与有限理性假设下的违规决策分析， 比单纯的理性假设分析获得的结论将 更加逼近现实复杂性。 三、理性与有限理性假设下的违规决策分析 ( 一) 假设与基准模型 本节基于累积前景理论建立有限理性决策模型， 考虑食品生产经营者、 消费者和监管者在市场 中进行反复博弈。