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1、乡镇政权组织改革与运转保障调研报告根据+税改办的安排，7月12日-7月17日，由区编办、民政、财政、农经等税费改革领导小组成员单位组成的专题调研组，重点对我区+个乡镇、+个村税费改革后的政权组织改革与运转保障，乡村债务化解及农村税费的尾欠处理的情况进行调研，并对其它乡镇的情况做了面上的了解。此次调研，编办主要涉及乡镇党政机构改革与运行情况调研。主要了解乡镇机构改革后，乡镇机构设置、职能配置是否合理，乡镇编制调剂是否符合要求，所定职能是否履行到位，运行情况是否协调，职能转变的目标是否实现，通过调研，找准存在问题，拟定改进意见，以巩固机构改革成果。一、乡镇政权组织的现状乡镇政权从初建到体制改革，通
2、过理顺关系，分清职责，进一步完善了乡镇政权体制，基层政权建设不断加强。乡镇人民政府也从计划经济时的领导型，责任制时的收缴型，转变为现时实施的服务型，经过这三大转变,乡镇政权更加稳固。机构设置合理、组织建设配套完善。目前我区乡镇都有健全的党委领导班子和健全的政府领导班子，两个班子都有完善的议事制度和权利使用条约。从干部配套来看，乡镇一级基本上做到有职就有人。从机构设置来看，乡镇机构健全，职位明确，分工合理，已形成较良好的制度和规范。在机构设置上，各乡镇街道办事处均能按照切实转变乡镇政府职能、努力建立服务型政府和法治政府的要求，对乡镇内设机构实行综合设置。党政机构均设置党政综合办公室、经济发展办公
3、室、社会事务办公室。按照合理区分公益性和经营性职能的基础上实行分类管理的要求，整合乡镇事业站所，事业机构均设置社会事务服务中心、农业服务中心、化服务中心、村镇服务中心、畜牧兽医站、党校，简称“三办一校一站四中心”，在+、+两个乡设海事所，+、+两个办事处设计划财政管理所， “三办”为内设机构，“一校一站四中心”为全额拨款的事业单位，海事所为行使行政职能的事业单位。在干部配套上，全区18个乡镇办事处，20XX年乡镇工作人员+人，比20XX年减少48人，平均每个乡镇54人，其中：行政+人，工勤+人，事业+人。通过推行全员竞争上岗，提倡一人多岗，基本做到了有职就有人。乡镇机构改革稳步推进、效果良好。
4、乡镇机构改革前，机构臃肿，人浮于事的现象比较突出，经过乡镇精简机构和人员，基层政权职能进一步发挥，活力显现，取得阶段性成果。一是20XX年的乡镇机构改革。行政编制由+名减为+名，精简10%，实有人员由+人减为+人，精简7%；事业编制由+名减为+名，精简20%，上划整合后乡镇事业机构由14个减为4个，精简71%。通过精简机构和人员编制，调整和规范机构设置，基本实现政企分开，优化人员结构，提高工作效率的目标。二是20XX年末，结合中央、省、市农村税费改革试点工作会议精神，配合农村税费改革深化乡镇机构改革而进行的乡镇机构改革，通过明确定位乡镇政府职能，合理设置乡镇党政机构，精简整合事业单位，规范乡镇
5、人员编制管理等，进一步理顺了区乡关系，实现了政事分开，转变了乡镇政府职能。三是结合税改试点工作而实施的乡镇行政区划调整。撤销+镇、+乡、+乡、+乡后全区乡镇和街道办事处由20个减为18个，精简10%。通过撤并乡镇，减少乡镇数量，全区的乡镇区划更趋合理、科学，党的基层组织更加巩固，党的核心作用进一步加强。核心地位稳固，机构运转正常。从核拨经费看，税改前，在职及离退休人员经费由财政负担，公用经费按照统一标准核定到各乡镇机构能够正常运转。税改后，在职及离退休人员经费仍由财政负担，公务费每人每年1,000元，车辆费核定每乡镇2辆车、每车每年10,000元，会议费每乡镇每年20,000元，机构基本能正常
6、运转。从党的核心作用来看，目前我区乡镇政府的主要领导都能够带领一班人，积极应对由于税费改革而带来的新形势、新变化，积极推动由指令型向指导型的转化，努力提高服务意识。调查发现，党在农村的执政地位是稳固的，也是坚强的，党组织的战斗堡垒和党员的先锋模范作用发挥较好，乡镇组织运转基本正常，法制化、制度化正深入人心，公民道德教育作用明显。乡镇秩序井然，绝大多数乡镇既有短期发展目标，又有长远规划，有农村经济发展思路，也有财政增收路子，多数干部服务态度，工作热情，办事能力都有了大的转变，门难进，脸难看的现象少了，“中央一号件”精神和退耕还林、粮食直补等惠农政策都能不折不扣地贯彻落实到位。乡镇政府职能得到转变
7、，工作由指令型向指导型转化已经成为乡镇领导干部的共识。税改前，乡镇政府的主要工作就是“管春种、管秋收，要统筹、要提留，催还贷、催公粮、催税收”。随着税费改革的实施，乡镇政府失去了以往的工作重心，原有的工作思路、方法、手段已经不再适应新形势的需要，其政府职能也发生了相应转变，由指令型向指导型转变已成为乡镇政府必然的选择。目前乡镇干部已明显感受到这种变化，绝大多数乡镇领导对乡镇政府工作由指令型向指导型转化有了共同的认识，并开始实施这种转化。税费改革后农村安定有序，干群关系密切。过去农民负担过重，搭车收费现象普遍，农民不自愿，有怨言。征收农业税，由镇村干部挨门逐户催缴，方法简单，造成干群关系紧张。停
8、征农业税后，农民不但不再缴纳皇粮国税，而且还能得到退耕还林、粮食直补等补贴，群众消除了抵触情绪，农村工作紧张局面得到缓解，基层党群、干群关系进一步改善。乡镇干部也把主要工作精力放在了抓项目、谋发展上，乡村经济得到稳步发展。二、乡镇政权改革及运转中存在的主要问题债务是乡镇政权运转面临的首要问题债务是目前乡镇政权建设难解的一个结。乡镇债务问题越来越成为社会普遍关注的问题，繁重的债务不仅影响了农村基层政权的正常运转和农村社会的稳定，而且也损害了党群干群关系。自税改以来，乡镇政府债务逐年增长，债务金主要是用于基础设施建设费用，如农田水利、乡村公路、中小学校建设等的工程款，以及用于保障机构运转、改善办公
9、条件等的费用，如职工的医疗费、差旅费、拖欠单位的电话费、汽车燃料修理费、接待费等方面。大量的债务已对乡镇政权建设造成严重影响。一是还贷分散乡镇财力，使得乡镇无力发展经济，形成恶性循环。二是影响乡镇主要领导精力。有的乡镇主要领导经常是被债务纠缠，忙于“拆东墙补西墙”，得过且过。三是形成不稳定因素。债务中有相当部分是乡镇、村、社干部过去为完成税收任务、“三提五统”借贷垫款形成的，甚至有些是乡镇为搞建设以干部名义向信用社等金融部门贷的款。事权大于职权是乡镇政权建设需要解决的重大问题乡镇作为一级地方党委政府，对本地经济社会事业的发展负有不可推卸的职责，理所当然地也应赋予相应管理权限。然而如今的乡镇党委
10、、政府是权力有限，责任无限。根据中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法的规定，乡镇政府具有下列职能：执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令；执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；保障农村集体经济组织应有的自主权；保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯；保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻
11、自由等各项权利；办理上级人民政府交办的其它事项。现实中，乡镇政府所主要做的工作大部分是 “办理上级人民政府交办的其它事项”，诸如税务、公安、国土、交通、林业、教育、卫生等部门的事，如代表交通部门修路、代表教育部门举办教育等；而且这些工作还直接与乡镇主要领导的考核挂钩。实际上这些部门在乡镇的工作机构已经被上级政府部门直接管理或设置为派出机构，人财物和业务管理权都分属上级政府部门。有利的事和权，被它们越抓越紧。这就造成乡镇政府责任越来越大，权利越来越小。设在乡镇的大多数部门都相对独立，长期以听上级部门的为主，听乡镇党委政府的为辅，对乡镇党委、政府落实上级党委政府制定的政策、工作措施，持消极态度，有
12、的轻则推诿抵触，重则出难题设障碍，由此造成乡镇一些全局性工作，特殊性工作落实难。财受限，财力明显减少，机构运转出现困难乡镇是一级政权机关，理应有一定的财力。但从目前的情况看，不少乡镇无财权可言。一是自主的财力缺乏，自税收财政体制改革以来，乡镇辖区内的税费收缴都直接收归职能部门，加之全免农业税政策的出台，乡镇自主财力无从谈起。二是自有的财被划走。中央、国务院和县区以上党委政府为发展农村经济社会事业，出台了不少优惠扶持政策，但落实政策的主动权不在地方党委政府，而在条条管辖下的部门。导致不少乡镇财政机构运转困难。乡镇办公费、接侍费、报刊费、各种培训费、训练费有增无减，凡此种种，一般乡镇一年开支需81
13、0万元。乡镇负债象滚雪球似的越累越多，少则几十万、多几百上千万，面对巨大的债务包袱，乡镇财力又减少，偿还债务的能力逐渐削弱，久拖不决的债务包袱不仅会成为制约乡镇经济发展的障碍，而且将成为不稳定的导火绳。在瓦房乡就出现乡村干部用工垫支、差欠来维持机构运转的问题。20XX年该乡上级财政拨付金除用于乡镇人员工及村组(含村组干部工、奖金、村办公经费、五保户等)外已所剩无几，而其它支出的如接待、维修、公益事业、水利设施、基础设施建设、卫生、防疫等的金缺口无法解决。这笔钱从何而来，只有靠乡镇主要负责人想尽一切办法，采用各种方式和渠道去各方面争取或利用乡干部名义向金融部门贷款。自分税制实行后，乡镇财政直接流
14、向上级政府财政，乡镇政府的实际所得非常少。与此同时，乡镇政府维持机构运转的费用急剧增加，造成乡级财政支出的不断扩大和乡镇债务负担的日益沉重，使其陷入生存困境。乡镇财政已逐步成为名副其实的“要饭财政”。公益事业兴办难农业税费全面免征后，兴办公益事业，话好说,事难做。一是兴办公益事业筹集金要“一事一议”，通过全体村民的表决才能实现。由于受益不均，无法建立统一的分摊标准，征收时难度较大。二是外出务工人员常年在外，筹集金收取难。三是部分农户因家境困难无法一次性交清而产生新的拖欠。在多数乡镇，存在搞公益事业建设按照“一事一议”的程集，多次召开村民大会表决，都因部分村民认为金无法全部集起而未通过。调研中有
15、村干部们反映“现在农村兴办公益事业金筹集太难，弄不好造成农民上访告状，既丢帽子又失面子，宁可不搞公益事业”。即使已兴办起的项目，由于农民参与管理的意识淡薄，也面临许多难题。以+乡+村的骨干主渠为例，该村用水主要以抽水灌溉为主，至今仍有抽水机站2个，税改前，该村灌溉收费以乡统筹、均摊水费的经营管理模式还能维持，但税改后，诸多弊端日益凸显：一是由于均摊水费，吃大锅饭，造成水浪费严重。二是水浪费反过来造成水费负担大。在调研中了解到，由于水费负担大，其灌溉成本达到80元/亩，不少农民不愿交水费，不少农民放弃使用水渠。三是工程养护难。养护经费集体经济负担不起，向农户筹措难度又大，于是出现“工程运行入不敷
16、出，设施老化陈旧不能维护更新，效益衰减，农民不满不愿交水费(或维护费)，水渠维护难以为继”的现状。大量事务性工作牵扯了乡镇主要领导的精力在调研中了解到，乡镇一些主要领导整天忙于大量事务性工作，很少能腾出时间来为农民服务。其原因：一是税费改革后，党在农村的政策变化较大，长期积淀在农村的一些问题显现出来，上访不断，需要乡镇干部做大量化解工作。二是长年疲于应付上级党委、政府和各职能部门安排的检查、调研等工作，很少有精力为农村社会经济发展服务。三是由于目前乡镇政府收入渠道单一，金不足，迫使主要领导为了开门过日子，就得忙于跑金，无暇顾及其它工作的开展。被调研乡镇普遍认为乡镇财政压力大，乡镇主要领导的大部分精力用于“找钱”。办公经费、基础设施的建设、公益事业等那项都要钱，令乡镇“一把手”最头疼的就是如何“找钱”。“找钱”花去了他们很大一部分精力。四是处理债务问题。有的乡镇主要
