从全球治理角度认识国际核安全问题_傅小强

《从全球治理角度认识国际核安全问题_傅小强》由会员分享，可在线阅读，更多相关《从全球治理角度认识国际核安全问题_傅小强（5页珍藏版）》请在金锄头文库上搜索。

1、核安全: 全球治理与中美路径 编者按当今世界， 国际核安全形势复杂而严峻， 核扩散风险、 核恐怖主义威胁和全球核电发 展带来的诸多安全挑战， 已成为全球治理的重要课题， 需要中美等大国协调应对， 解决核安全管什 么、 谁来管和怎么管的现实问题。习近平主席在总体国家安全观中把核安全列为中国国家安全的 重要领域之一， 并在 2014 年海牙核峰会上全面阐述了中国的核安全观， 明确了未来国际核安全合 作的方向。值此 2016 年核峰会在美国华盛顿召开之际 ， 现代国际关系 编辑部组织有关专家学 者多角度探讨国际核安全问题， 以期有助于对该问题的深层思考。 关键词核恐怖主义核安全全球治理核峰会 从全球

2、治理角度认识国际核安全问题 傅小强( 中国现代国际关系研究院安全与军控所所长兼反恐研究中心主任、 研究员) 核能的开发利用给人类社会发展带来了取之不 尽的清洁能源， 极大地增强了人类认识和改造世界 的能力， 但也给世界带来了毁灭性武器。核攻击、 核 扩散、 核事故和核恐怖主义都具有跨越国界的影响， 核安全已成为全球性安全问题， 理应成为全球治理 的重要领域。 核能发展的全球化与全球性的核安全问题紧密 相联。当前， 国际核安全形势不容乐观， 核能与核技 术的利用快速发展， 核不扩散形势严峻， 核恐怖主义 威胁日益凸显， 地区热点核问题复杂难解， 核安全问 题的综合性、 复杂性和多变性明显上升，

3、迫切需要开 展全球治理。 国际核扩散形势仍然严峻， 是全世界面临的重 大安全问题， 迫切需要通过国际合作加强防扩散机 制建设。核扩散的含义主要指有核武器国家与非国 家行为体的增多。1970 年生效的不扩散核武器条 约 有两方面的防扩散内容， 一方面禁止核武器国 家即 1967 年以前制造并爆炸了核武器或其他核装 置的国家， 向任何接受者转让核武器或其他核爆炸 装置， 或是协助、 鼓励、 诱导非核武器国家和地区生 产或以其他方式获得核武器或核装置; 另一方面禁 止非核武器国家和地区接受、 制造或以其他方式获 得核武器或核装置。该条约 1995 年无限期延长， 但 国际防扩散依然任重道远。其一，

4、全世界尚有印度、 巴基斯坦和以色列三国一直拒绝加入， 印度和巴基 斯坦 1998 年进行了核试验、 成为事实上的核武器国 家， 美国在核身份认定问题上偏袒印度， 导致南亚出 现核军备竞赛。印巴之间长期相互敌对， 存在引发 核冲突的危险。其二， 朝鲜作为缔约国， 2003 年宣 布退约， 并进行核试爆， 一意孤行坚持发展核武器， 致使半岛局势持续不稳。朝鲜核问题使国际社会谋 求实现朝鲜半岛无核化的努力陷于僵局， 2015 年底 2016 年初朝鲜的核导试验再次推高地区安全危机。 其三， 中东还存在核扩散风险， 以色列在核武器问题 上采取模糊政策， 既不承认也不否认自己拥有核武 器。伊朗核协议虽然

5、使伊核问题暂时缓解， 但伊朗 发展核武器的可能性尚未完全排除。此外， 日本拥 有制造核武器的能力与资源， 是否会走上核武器道 路令全世界关注。世界核战争因为其毁灭性而几无 可能， 但核武器扩散、 核武器国家的对峙和核军备竞 赛当前和今后相当长的时期内将长期存在。 核与恐怖主义相结合的风险正在上升， 这是全 球面临的紧迫安全问题， 亟需国际社会协调防范。 “911 事件” 之后， 恐怖主义上升为世界各国面临 1 现代国际关系 2016 年第 3 期 的重大威胁， 人们担心恐怖分子获得大规模杀伤性 武器和制造 “超级恐怖主义” ， 美国更是把防范核恐 怖主义作为反恐战略的重中之重。近年来， 核能与

6、 核技术的广泛应用导致越来越多的核材料分散到世 界各地， 而一些国家和地区缺乏有效的保护， 致使这 些核材料与核技术严重流失。一旦恐怖分子获得核 武器或核材料， 并发动核恐怖袭击， 将对人类造成严 重危害。目前， 国际上尚未发生真正意义上的核恐 怖袭击， 但不时发生的核材料与放射性物质丢失、 被 盗事件暴露了其潜在的风险。主要风险有恐怖组织 攻击和破坏核设施、 利用“脏弹” 进行恐怖袭击、 盗 取核材料和放射性物质等。国际核材料的走私也十 分猖獗。过去 “基地” 组织曾经秘密进行核研究， 现 在 “伊斯兰国” 扬言要将放射性材料运到美国等国 家制造 “脏弹” 袭击 。“伊斯兰国” 还从其在叙利

7、亚、 伊拉克的占领区医院和科研机构搜寻放射源， 图谋 从国际核黑市购买核及放射性材料。据国际原子能 机构 “非法贩卖核及其他放射性物质数据库” 统计， 2014 年共发生 257 起盗窃及非法贩运核及放射性 材料案件， 其中不乏重案。美联社 2015 年 10 月报 道， 美国联邦调查局与东欧国家执法部门合作， 过去 5 年破获 4 起向中东恐怖分子出售放射性材料的案 件。 由此可见， 核恐怖主义的幽灵徘徊在世界上 的许多地方， 既是国际反恐面临的重要问题， 也是国 际核安全面临的紧迫议题。 全球核电和核技术利用事业方兴未艾， 防范事 故风险成为国际核安全面临的普遍问题。核安保与 核安全工作的

8、目的是一致的， 即确保核能利用的平 稳发展， 这一点在全球核能发展如火如荼的背景下 格外重要。尽管福岛核事故对全球核电发展产生了 较大负面影响， 一些国家表示要放弃核电， 但是全球 核电产业发展大势未变。正如国际原子能机构核 能与气候变化 2015 报告指出的那样 ， “尽管福岛核 事故加深了对核能及其前景的忧虑， 但四年来的事 实证明， 核能仍然是很多国家重要的能源选项。 ” 就目前技术条件而言， 依然只有核电才能长期稳定 地作为化石能源的重要补充。核能广受青睐的另一 个重要原因则是低碳排放。截至 2016 年 1 月 1 日， 全球在运核电反应堆共 439 座， 总装机共计 3825 万兆

9、瓦， 在建反应堆 66 座， 装机容量达 703 万兆 瓦， 拟建设核电反应堆为 158 座， 装机容量为 1792 万兆瓦， 为世界提供了约 15%的电力。 核能发展 存在核安全上的风险和挑战， 这种风险和挑战的全 球扩散日益成为国际社会中新的不安全和不稳定因 素， 对人类安全构成新的威胁。人类要更好利用核 能、 实现更大发展， 必须创新核技术、 确保核安全、 做 好核危机应对。核安全是核能事业持续健康发展的 生命线。 综合可见， 核安全是牵涉面广的全球安全问题， 既具有军事意义， 如核威胁和核攻击的防范; 也具有 非军事意义， 如核犯罪、 核事故所致核危险的防范。 核安全既涉及国家与国家间

10、的关系， 也涉及国家与 非国家行为体的关系， 如防范核材料被盗窃、 走私， 特别是防范核武器和核材料落入恐怖分子之手。从 目标来说， 维护核安全最终应在无核武器世界的背 景下， 确保核材料和核设施的安全。 核安全作为全球治理的重要领域， 一直存在管 什么、 谁来管、 怎么管的问题。例如， 军用材料需不 需要纳入管理范围?以国际原子能机构为主还是另 起炉灶?管理规则由谁制定?美国推出核安全峰会 机制， 推动了国际社会对核安全问题的重视和主要 国家的广泛参与， 但是由于美国只是从解决自身安 全关切出发， 难免掺杂私货， 也加剧了有关核安全问 题的国际博弈。 核安全究竟管什么， 一直未有清确的界定，

11、 而是 随着国际合作的推进而不断清晰化。事实上， 核安 全是一个涵义宽泛的概念， 在英语中对应 nuclear security 和 nuclear safety 两个词汇。根据国际原子 能机构的定义， 前者指在核材料使用、 储存和运输过 程中， 对盗窃、 蓄意破坏、 未经授权获取、 非法转让等 恶意行动所采取的预防、 探测和响应措施， 对应中文 2 现代国际关系 2016 年第 3 期 “Why Moldova May Be the Scariest Country on Earth” ， http: / / wwwtheatlanticcom/international/archive/2

12、015/10/moldovanuclear weaponsisis/409456/( 上网时间: 2016 年 3 月 1 日) IAEA ， “Climate Change and Nuclear Power 2015” ，http: / / www pub iaea org/MTCD/Publications/PDF/CCANP2015Web 78834554pdf( 上网时间: 2016 年 3 月 1 日) 根据世界核能协会 2016 年初统计数据计算， http: / /world nuclearorg/nuclearbasics/globalnumberofnuclearreact

13、orsaspx ( 上网时间: 2016 年 3 月 1 日) 可译为 “核安保” ; 后者指从保护公众及环境不受放 射性危害的角度出发， 采取措施确保核设施的正常 运行、 预防事故的发生、 限制可能的事故后果， 对应 中文可译为 “核安全” 。美国总统奥巴马 2009 年在 布拉格倡议并于 2010 年在华盛顿主持召开首届核 安全峰会， 以实现对全球 50 多个国家的危险裂变材 料进行有效保护， 实际上是“核安保” 峰会， 首届峰 会公报更是只字未提 “核安全” 。但是， 随着峰会进 程的深入， 各国领导人开始意识到“核安全” 与“核 安保” 的有机联系， 2012 年首尔核安全峰会公报中

14、首次指出 : “福岛核事故显示了核安保与核安全之 间的联系， 承认核安保和核安全措施目标的相似性， 确认核安保和核安全措施应当以一致和协同的方式 进行设计、 执行和管理， 各国一致认为， 应当统筹考 虑核安保与核安全问题， 并不断采取切实措施， 确保 和平利用核能健康有序发展。 ” 这一观点保留在海 牙峰会公报中， 可见第二、 三届峰会才是名副其实的 “核安全” 峰会。 核安全日常事务由谁来管、 需要什么样的机制 安排， 逐渐成为国际合作的焦点。在国际原子能机 构的推动下， 国际社会已经形成一种协同努力以确 立和强化全球治理体制的框架结构。其基础包括四 大方面: 其一， 国际法律文书的广泛签署

15、和应用; 其 二， 综合核安全标准的建立及其在所有核活动中的 指导性应用; 其三， 一系列国际安全咨询的评审和服 务; 其四， 实施严格的安全措施所必需的国内法律监 管制度， 如独立的、 技术性的国内监管机构。目前， 国际原子能机构获得国际社会接受和认可的程度较 高， 仍然是国际核安全合作的主要平台， 但也面临不 少困难。其一， 该机构经常性预算仅约 10%用于核 安全， 严重依赖各国捐款， 资金捉襟见肘; 其二， 参与 成员多， 利益差异大， 众口难调， 许多设想往往议而 不决; 其三， 巴基斯坦和伊朗等国认为该机构逢迎西 方、 缺乏中立因而不愿接受其强制性约束。美国对 核安全峰会的机制推动

16、已久， 对“谁来管” 的问题显 然已有盘算， 2014 年海牙峰会主推多边自愿联盟及 其合法性建设。过去几年， 美国借核安全峰会壮大 声势、 拉拢队伍， 推动各国在峰会上提出自愿性倡 议， 期望国际社会接受美国推出的“打击大规模杀 伤性武器及其材料扩散全球伙伴计划” 、 “打击核恐 怖主义全球倡议” 和“防扩散安全倡议” 。“核裂变 材料工作组 ” 、 “核威胁倡议” 等美国主导的非政府 组织认为， 国际核安全合作框架多而且缺乏有效配 合和落实， 将是国际合作的重大隐患。这些机构力 主在 2020 年前通过框架性公约， 整合各项功能性倡 议， 以在 2016 年核安全峰会结束后能够制订取代核 安全峰会进程的方案， 甚至建议美国另签新约和成 立常设性机构来落实核安全合作成果。 核安全怎么管， 也是困扰国际核安全合作的一 大问题。国际社会在核安全问题上已有一些共识和 共举。习近平主席在 2014 年海牙峰会上提出， 没有 规矩， 不成方圆， 各国要切实履行核安全国际法律文 书规定