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1、第二讲：行政职能,学习目标： 一、现代政府行政职能问题的由来与发展 二、行政职能概述 三、行政职能的类型 四、行政的运行职能 五、我国政府职能转变,案例： 三年前，为适应形势发展需要，A市市政府做出了合并机构M与机构N的决定。合并后不到一年，矛盾就出现了： 在经费上受到了影响。自合并以后，原机构M的直接上级 (省级)部门认为，合并后机构已不归口，应由地方财政给予补贴；而市财政局坚持认为，应由原机构M的上级划拨大部分经费。由于省、市两家在经费问题上互相推诿，合并后的单位的正常工作受到严重影响。工作性质上的矛盾。原机构M与机构N虽业务相近，但性质上存在明显区别，在经费、人力、物力、工作任务上都不便
2、统一安排。今年年初，A市市政府再度做出决定，将合并的两个单位重新分开。 请回答：机构M与机构N的合并为何失败?应吸取什么教训?,现代政府行政职能问题的由来与争议,“在世界各地，政府正成为人们注目的中心。全球经济具有深远意义的发展，使我们再次思考政府的一些基本问题：它的作用应该是什么、它能做什么和不能做什么，以及如何最好地做这些事情。”摘自1997年世界发展报告：变革世界中的政府,4,一、 现代政府行政职能问题的由来与发展,政府职能问题是西方经济学、政治学、社会学和公共行政学的基本问题。 现代政府的行政职能问题端启于20世纪30年代西方资本主义世界的经济大危机。其后，关于政府职能的争论大体上沿着
3、发达国家和后发展国家两条轨迹发展变化。,在西方，争论发展于60年代的社会正义运动和70年代的经济“滞涨”，丰富于80年代反传统思潮、改革政府运动和90年代的再造政府运动。 在东亚，端启于60年代的经济起飞，发展于70年代的经济高速增长，丰富于80年代的“东亚经济奇迹”，修正于90年代的“东亚金融危机”。,一、罗斯福“新政”现代政府行政职能问题的由来 1929年10月24日，美国爆发了席卷整个资本主义世界的、也是资本主义历史上最惨烈的一次经济大危机。19291933年的这次大危机波及面广，破坏性强，持续时间长，将整个资本主义世界推到了崩溃的边缘：第一，企业破产和经济持续衰退。第二，金融体系接近崩
4、溃。第三，失业剧增。第四，生产相对过剩的危机。第五，社会危机。整个30年代，美国经济都是在危机中度过的。 传统的“守夜人”政府面对这场大危机束手无策、一筹莫展，显现出了相当的软弱性。随着与凯恩斯主义经济理论相关的、以国家干预为核心罗斯福“新政”（New Deal）的推行，危机得到有效控制，逐步走出了困境。,罗斯福总统启动了应对危机的三R革命：改革（Reform）、复兴（Recovery）和救济（Relief） 新政大大强化了政府的职能：大大扩充了总统的立法职能；大大扩充了总统的行政职能；大大扩充了总统的经济职能。 大萧条是美国历史上的一个转折点。1933至1938这六年，标志着美国制度上的剧变
5、。新政开创了国家强力干预社会经济的先例，并因此结束了强烈放任自由的资本主义时代。,国家干预 早在资本原始积累阶段的重商主义晚期，就出现过以法国的柯尔培尔主义和德国的官方主义为代表的原始的国家干预主义。此后又出现过托马斯马尔萨斯（Thomas Malthus）的“适度干预”学说、约翰穆勒（John Mill）的“国家适度干预学说”等国家干预经济的理论及政策。 自罗斯福新政之后，西方国家围绕国家干预还是自由经营形成了长时期的争论，先后出现了现代货币学派、理性预期学派、供给学派、公共选择学派等自由经营的理论和实践，亦出现了新福利经济学、新凯恩斯主义等主张国家干预的理论以及克林顿的国家干预的政策实践。
6、但从总体上看，争论的焦点已不在于在理念上政府是否需要干预经济，而在于在实践上政府应当干预什么、什么时候干预、干预到什么程度和通过,什么方式干预。人们至少已经认识到，在诸如财产权和资源，垄断、外部效应、共用品、社会性收入分配、调控宏观经济一类问题上，政府的干预是不可缺少的。 60年代以来西方国家先后出现了“混合经济”、“福利国家”以及“行政国家”的现象。政府在经济和社会生活中的地位已不再是“守夜人” ，而是成为其中一个积极的、不可或缺的重要组成部分，在某些情况下甚至是最主要的部分。 政府干预经济事实上成为西方国家的一种普遍的既定国策。干预的合理性或实践效用，则取决于政府的职能定位以及政府履行职能
7、的能力。,10,二、“东亚经济奇迹”后发展国家政府行政职能问题的产生,“东亚经济奇迹” 60年代末以来，“东亚经济奇迹”的出现、形成及其规模化、持续化，从积极的意义上证明了政府职能扩展之于后发展国家社会经济发展的突出作用。 东亚“儒文化”圈国家和地区在推动社会经济发展的过程中，普遍实行了政府主导（指导）型的经济发展战略。政府通过制定经济计划和产业政策、实行金融和价格管理,、确定外资外贸体系等方法，形成了“官、产、学”高度协同的一体化的经济发展和运行体制，进而促成了社会经济超常规的高速发展，创造了举世瞩目的“东亚经济奇迹”。 东亚国家和地区在实践方面的成功，不仅在于政府据有广泛的权能地位，并且这
8、种权能地位得到了社会比较普遍的认同和遵从，更在于政府从权能地位出发，通过发展规划、产业政策、行政规制等合理的方式有效地促进了社会经济的发展和国民生活水平的提高，并因此唤醒了国民的民族自信心和自豪感。,案例：日本和韩国 日本通过组建通产省等方式对国民经济实行计划管理，通过宣示产业政策实行政府导向，通过推行行政指导等方式实行政府微观干预，形成独特的政企关系 韩国政府介入经济较之日本政府程度更深、方式更直接：韩国政府通过六个五年计划和进口替代发展战略、出口导向型经济发展战略、国际化自由化科技化发展战略三次大的战略调整，以及一系列的产业政策和,行政规制，推动了韩国经济的迅速发展。19601978年韩国
9、经济年均增长率达到了9.9%，其中19731977年达到了15%，远远高于同期世界其它国家和地区；1962年韩国人均国民生产总值仅为87美元，1979年增加到1,634美元，1991年又增加到6,498美元，在不到30年的时间内韩国迅速成为了一个新兴的中等发达的工业化国家。 与此同时，两国基本上保持了社会的稳定。,东亚经验 东亚国家和地区社会对政府权能地位的认同和遵从，除了传统文化观念的影响以外，主要是以政府通过实践表现出来的有效地发展社会经济的意愿和能力为基本前提的。 “东亚经济奇迹” 证明：后起的工业化国家和地区只有在强大政府即既具有权威又具有卓越政策制定和政策执行能力政府的基础之上，实行
10、政府主导或指导型的、政府与市场相接合的经济发展战略、经济体制和经济政策，实行适度的政经分离，才有可能最快、最合理、最大限度地动员、开发和组合资源，在较短的,时间内形成发展势头并及时调整产业结构，实现经济的快速增长和社会财富的快速积累，缩短与发达国家的距离，进而实现国家经济现代化。 它们的经验还证明，经济现代化的过程不可能是纯经济的过程，而只能是特定的政治、经济、社会、文化等诸方面因素互动的过程。从基本价值认同的角度说，如果将尽快实现经济现代化作为国家的最高目标，那么，在一定历史时期内遵从政府的导向和经济规制，暂时放弃有关政治理念的纷争，避免社会动荡，对于后发展的国家来说可能是最明智的选择。,1
11、6,三、“东亚金融危机” 后发展国家政府行政职能问题的修正,东亚金融危机 反映出，实现和初步实现了现代化发展目标的东亚国家和地区，其社会内蕴着的“传统”与“现代化”的矛盾较之启动现代化的时期更为严重和深刻， 反映出在当代人类社会发展进步的主流特征急剧发生质量变换工业化社会向信息化社会转换、工业经济向知识经济转换、区域经济向全球经济转换的历史性过程中，东亚国家和地区对新的、正在形成的主流经济显然认识、准备和参与不足， 同时，在经济持续高速增长特有的乐观氛围中，高估了国际金融资本对发展本国经济的积极意义，低估了国,际金融资本和经济全球化对后发展国家可能造成的消极影响，以至于未能及时而有效地调整政府
12、的职能和公共行政管理方式，未能及时而有效地改变经济体制和经济增长方式，未能及时而有效地修正政府的公共政策，因而失去了继续引导和推动社会经济持续增长的契机，终于以金融危机及其引发的严重经济衰退的方式付出了惨重的机会成本。,东亚金融危机实际上是一种政府公共政策的危机，一种政府公共行政管理的危机。 政府公共行政管理体制的僵化、失效以及缺乏足够的灵活性 政府公共政策的滞后、失误以及缺乏应有的前瞻性 政府公共行政能力的走低、弱化以及缺乏必要的坚定性,危机的启示 东亚国家和地区政府职能重释的要旨在于改变传统的“政府替代”，转而由市场和社会发挥更为重要、更为广泛的功能。 政府和市场都会失灵，东亚国家和地区政
13、府职能的重释在于改变传统政府职能的领域、范围、方式，改变其强制力、主导力、压迫力，而不是全面削弱政府职能。 制度和制度创新：制度的意义就在于通过制定社会行为规则，减少个人行为的盲目性和不确定性，降低生产和交易成本，最大限度地弥补和修正个人理性的不足，实现社会选择的相对理性。政府则是制度的主要构成主体和存在形式之一。政府作为公共权力的委托,主体，是制度创新、制度供给、制度变迁的主要推动者之一。当制度不能弥补和修正个人理性的不足、进而实现社会理性时，就需要通过制度创新首先是政府改革恢复制度的功能。这一点对于后发展国家尤为重要。 东亚国家和地区政府在新的历史条件下的社会职能可以表述为：通过制定和执行
14、社会发展政策，从主要维护社会秩序转向维护社会正义与公平、实现社会均衡发展，包括适时制定和执行退休养老政策、医疗保健政策、安全和保险政策、环境和资源保护政策、住房政策、物价政策、教育政策以及道德重塑等。 破除资源占有的垄断尤其是借助公共权力实现资源占有的垄断、实现社会财富相对公平的分配、提高国民生活质量水准而不仅是富裕程度是重释政府社会职能的基本问题。,行政职能的含义、类型和特点,一、什么是行政职能？,行政职能是指行政机关在管理活动中的基本职责和功能作用，主要涉及政府管什么？管到什么程度？发挥什么作用？,行政职能和国家职能的关系?,地理背景 历史背景 人文背景 制度背景 经济背景,到底什么决定了
15、一个政府能干些什么?,25,行政职能的扩展,在现代国家中，政府的行政功能得到了大大扩展。由于享有立法创议权，且获得了广泛的委托权，国家行政机关事实上已经涉足相当多的立法功能、司法功能和检查功能，即行政立法和行政司法。 政府行政职能的扩展是一种世界现象和历史的必然。它一方面反映了当今世界各国对发展问题的重视和关切，另一方面反映了对国家职能和传统法制原理的再认识，和当今世界的时代特征。,从发展趋势上说，当代社会有三个突出特征：首先，发展变化的节奏明显加快、发展变化的内容趋向多元化、丰富化、复杂化；其次，诸种“新”的事物层出不穷，带来了一系列的新问题；复次，竞争日趋激烈，使各类主体之间的社会关系进一
16、步趋向错综复杂。,“法律有限、人事无穷” 造成并激化了传统国家组织体制、领导制度、管理方式与现实需要之间的矛盾。需要一种能够对现实变化及时做出反应并有效解决问题、对未来需要做出前瞻性判断并提前进行战略性规划的力量。由于在传统的国家公共权力主体的体系中，唯有国家行政机关决策权力集中，并集合了管理现代社会所需的各类专业人才。狭义政府即国家行政机关被推向国家公共权力的主导地位是合乎逻辑的。,二、行政职能的类型分析：,（一）行政管理的基本职能(从行政管理具有社会性和政治性两重属性来看)： 行政管理的基本职能包括： 政治职能和社会职能。,政治统治职能是社会管理职能的基础;而政治统治也只有在它履行了其社会职能时才能维持下去,（1）政治职能是国家行政机关对国家政治事务的管理， 包括专政职能和民主职能,其核心在于巩固和维护国家政权,建设高度的社会主义民主。,（2）行政管理的社会职能是国 家行政机关对政治领域以外的 社会公共事务的管理。 具体包括：(按照政府发挥作用的领域分) 经济、文化
