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1、第6章 政府流程的设计与优化,一、 政府流程与电子政务 二、政府流程的特性与主要类型 三、政府流程设计要则 四、政府流程的优化 五、政府管理常用流程图 六、流程重组中的建模技术分析,1.传统职能管理模式遭遇挑战 传统职能管理模式的基本特征 ： 以职能为建立组织的依据； 主要以职能目标为管理目标； 组织主要按职能实行纵向和横向的分解； 以控制、协调为主要职能形式，实行 层级节制 ； 信息沟通以逐级传递为主。,一、 政府流程与电子政务,优势：权力完整，指挥灵便，易于统筹兼顾；分级治事，分层负责，有利于发挥各级积极性；,弊端 ： 各个职能部门的职能行为往往缺少完整有机的联系 ； 各个不同的职能部门之
2、间经常出现失去共同目标的现象； 部门职能是相对独立的，他们之间的工作衔接一般要通过上一层级来安排、协调，因而管理成本高，费时、费力，工作效能比较低； 重叠、交叉的层级体系容易导致信息流通不畅，信息失真严重； 管理者最关注的是不出现自己必须承担责任的结果，而对决定着结果的过程往往视而不见 ；,在职能管理模式下，管理体系实际上是一套层级森严的命令控制系统，核心职能是控制和协调，,2.流程管理模式的特点,（l）组织结构优化 （2）注重过程效率 （3）注重过程控制 （4）突出管理的服务本质 （5）建立新型内部关系 （6）强调明确管理目标 (7)强调信息工具的重要性,流程再造BPR（Business P
3、rocess Reengineering） 权威定义的时间是1990年，美国哈佛大学博士迈克尔哈默（Michael Hammer）教授和CSC Index首席执行官詹姆斯钱皮（James Champy）在合作的文章Reengineering Work：Dont Automate，But Obliterate中提出了BPR概念.,定义：“BPR是对企业的业务流程（Process）作根本性（Fundamental）的思考和彻底性（Radical）重建， 其目的是在成本、质量、服务和速度等方面取得显著性（Dramatic）的改善，使得企业能最大限度地适应以顾客(Customer)、竞争(Compet
4、ition)、变化(Change)为特征的现代企业经营环境。” 在这个定义中，“根本性”、“彻底性”、“戏剧性”和“流程”是应关注的四个核心内容。,BPR作为一种新的管理思想，像一股风潮席卷了整个美国和其他工业化国家，并大有风靡世界之势。BPR被称作是“恢复美国竞争力的唯一途径”，并将“取代工业革命，使之进入重组革命的时代”。同时还波及到日本、德国等其他工业化国家。哈默还被美国商业周刊评为90年代最具影响力的“四大管理宗师”之一。 另外，对BPR做出重要贡献的除了哈默与钱皮外，还有托马斯达文波特（Thomas Davenport）。现在基本上已把他们三位公推为BPR的奠基人。,从一开始，BPR
5、就以其思想的先进性和革命的彻底性吸引了许多企业的注意力，成为欧美乃至世界关注的热点。资料表明，约有70%75%的欧美企业正计划实施BPR，有一些通过BPR也取得了一定的成绩。例如Ford汽车公司、AT&T、IBM、意大利的BAT、德国西门子公司的Nixdorf Service等等，此外，亚洲也有许多公司纷纷接受这一思想，其中不乏像泰国的泰华农民银行、台湾的永大机电工业公司这样的成功之例。 但是我们也不得不正视这么一个惨痛的事实，成功的背后是大量失败的案例以及微不足道的经济效益。,对此，牛津大学管理学院信息管理研究中心前主任泰勒教授和英国曼彻斯特理工大学的威勒教授的看法较具代表性。他们认为，BP
6、R的核心理念“根本性”和“彻底性”实际上是建立在这样一个前提之上，即对企业流程的重组犹如拆装机器一般。从这点可以看出BPR所体现的管理思维是非常理性化的（Rationality），而实际上并非所有的企业流程都是如此理想化。,11993年，麦肯锡咨询公司对20个BPR项目进行调查的结果显示，60%的企业所取得的效益（包括成本的降低）小于5%，30%的企业节约成本达18%以上，只有10%的企业认为达到了BPR所承诺的效果。 21994年，CSC Index公司（BPR创始人之一钱皮担任该公司的CEO）做了100个BPR项目的调查，结果是：67%的企业认为效果甚微或失败，只有33%的企业认为BPR取
7、得了较好的结果。,下面是从1993年到1995年之间的几组权威调查数据以及BPR创始人的行动：,31995年，BPR的奠基人哈默自己承认：70% 的BPR 项目不仅没有取得预期的成果， 反而使事情变得更糟。 哈默在华尔街日报的一次访谈中承认了自己的错误。 钱皮在Across the Board杂志的一篇文章中道了歉。 一直露镜率甚少的另外一位创始人达文波特则为Fast Company杂志创刊号撰写了一篇带有忏悔意味的封面文章。 这三位BPR泰斗对自己在BPR上达成了一致意见：“革命性变化过热，把人的因素遗漏在外。”,3.政府流程的功能,现代世界各国的政府无不注重管理程序的建设。 流程为依法治国
8、特别是依法行政所必须，社会用法定程序制约政府的行为和过程，以此保障政府管理是真正有价值的，确实是社会发展和进步所需要的； 确定化的流程对政府管理自身的效率和质量都具有不可替代的重要作用。,现代化的信息系统几乎没有例外，都是面向流程的，而不是面向职能部门的。 信息系统是通过信息流，通过对信息流的控制来实现对工作流的控制，进而实现对价值流的控制，实现管理目标的。建立信息系统以后，有了统一的数据库，数据可以共享，信息传递和处理的速度加快，传统需要经过几个职能部门完成的工作，可能一次就同时完成了，如果不尊重流程的存在，不在科学分析的基础上对流程进行设计并予以确定化，继续人为按职能部门对信息流进行分割，
9、“少慢差费”将难以避免，电子政务应当带来的效益很可能会被其抵消得荡然无存。,电子政务可以说就是一种基于流程的政府管理形态，因此电子政务需要流程，没有流程也就没有电子政务。 在一定意义上，电于政务就是要以信息技术的应用，推动政府创建、优化自身的流程。,4. 流程管理模式在电子政务环境中的应用,流程管理正可以恢复事物的本来面貌，帮助我们以流程为导向进行组织体系的设计，并不断对流程进行优化和创新，保持政府管理的活力，从根本上克服职能管理带来的一系列弊端。,在管理目标方面：流程管理模式关注的是政府管理的总战略目标，把政府管理的全部行为视做一个服务于总目标的流程集合，各个具体流程的目标集合就成为政府管理
10、的总目标， 在管理思想方面：流程管理强调管理的整体性，强调政府各个组成部分的有机配合，强调对管理过程的协调控制 在部门间的关系模式方面：流程管理强调打破部门壁垒，建立起以流程为纽带的完整统一关系；,在管理机制方面：流程管理模式下所有的部门或岗位都是流程的一部分.部门之间的绝大多数工作衔接将按照确定的流程及标准目标明确地“自动”进行，不需要设置一个专门的控制层级，避免或者减少了管理中的空白点，降低了因频繁协调而支付的成本（人力、物力、财力、时间和机会）； 在管理的重心方面：流程管理重过程控制，重过程能力建设，重效率与效能的双重提升，重服务而不仅仅是管制：,这里并不是主张现在就在政府管理领域全面推
11、行流程管理，更不是彻底废除职能管理，以流程管理完全替代职能管理。,1.政府流程及其特性,政府流程，就是指政府在履行其职能的过程中，为完成一项工作任务，处置一项事务，解决某方面问题所经历的活动过程的整体。,二、政府流程的特性与主要类型,政府流程是指政府在实施管理时，为达成特定目标所经历的、体现工作规律的稳定的活动步骤的集合。,政府流程是工作活动的集合。,工作单元间有时间顺序的规定性,要针对每个单元指明具体的工作方法途径,政府流程实际上是在准确地描述着这样几个问题：一个政府管理过程的构成（什么活动，哪些任务，什么目的或者目标）；怎么做（活动规则、方法手段、步骤及顺序）；谁来做；做成什么样（标准）。
12、,政府流程最为重要的属性是：,约束性,确定性,稳定性,可操作性,政府流程必须由政府机关甚至由立法机构制定,政府流程必须明确、具体、可行,2.政府流程的类型,依照其法定的效用，政府流程可分为：强制性与选择性两种。 依照其效力范围，可分为内部流程与外部流程两种。 内部流程是只涉及机关或系统内部的工作行为（处置内部事务）的流程。实施内部流程确有违法或不当时，只能通过上级机关解决，不能提出司法审查请求。 外部流程是涉及机关或系统外部的工作行为（直接处置社会公共事务）的流程。,依照工作行为的性质，可分为立法性、执法性、司法性流程三种。 立法性流程是政府机关针对制定法规规章和其他规范性文件而建立和实施的流
13、程。 执法性流程是政府机关针对法律、法规、规章和其他规范性文件的执行而建立和实施的流程。 司法性流程是政府机关针对特定司法权的行使而建立和实施的流程。,依照其精细的程度，可分为一般流程、作业流程、动作流程三种。 一般流程是针对工作活动过程的环节构成制定的流程。如系统流程、活动流程等。其主要特点是相对概括，大都规范有关的关系、位置、次序、方向等。 作业流程是针对工作活动过程中的各项操作制定的流程。比一般流程精细，除一般流程规范的内容外，还涉及具体步骤、手续、方法、时间、距离、有关标准等。 动作流程是针对工作活动中工作人员的有关动作制定的流程。这种流程最为精细，甚至要细致到操作者手、脚、眼的每一种
14、变化。这种流程主要适用于体力劳动占较大比重的工作过程。,依照工作内容性质，可分为文件流程、档案流程、会议流程、信访流程、基建管理流程、物材采购供应流程、服务流程等。,依照各步骤运行的路线形式，可分为串联型、并联型、复合型流程三种。,1.政府流程设计的基本规则,政府流程的设计，实际上就是对政府流程的筹划和所进行的确定化处置。,合法,合理,适应,协调,简便,有效,三、政府流程设计要则,2.政府流程设计的主要任务,明确具体对象，明确具体目标。 明确有关过程与环节（流程对象）的目标与任务。 确定有效完成任务所需的工作步骤的内容与数量。 确定各工作步骤间合理的最佳次序。 确定每个工作步骤应采用的方式、方
15、法、技术手段：明确每个工作步骤所处的时间、空间条件；规定从事这些活动的工作人员应具备的素质和资格方面的条件。 以文字、图表等形式准确地表述上述分析规划的结果，形成流程说明、程序手册、流程图、决策表等文件。,3.政府流程设计的程序,（1）明确目的、任务，制订计划 （2）认真调查研究 （3）分析评价既有流程 （4）规划新流程 （5）实验评价审批新流程方案 （6）正式确定新流程,(11),四、政府流程的优化,指对既有流程的分析与改进,具体方法要点,1 流程忧化前的准备工作,2.流程优化中认识改进必要性的方法技巧,工作中的失误较多,经常需要“返工”,工作过程不畅快,工作失衡,工作质量不均衡,矛盾冲突多
16、,例行工作也需要反复尝试,工作人员和公民多数人感觉不便,3.流程优化中观察分析问题的方法技巧,流程的功能,价值及其变化,流程的可行性,这一流程的功能是什么 构成流程的步骤有遗漏吗 每个步骤的工作任务是由谁承担的 每个步骤为什么要安排在这个地点来进行 每个步骤为什么要在此时进行 每个步骤所采用的方法，各步骤间建立联系的方式与手续是否过于复杂,4. 流程优化中解决问题的基本方法,取消,增加,压缩,扩展,合并,分开,均衡,侧重,替代,换位,变序,1.系统化改造法：在现有流程基础上创建提供所需要的新流程。 基本原则：ESIA (1)清除（Eliminate)：找出并清出非增值的活动。 (2)简化（Simply）：对剩下的必要活动进行简化。 (3)整合(Integrate)：经过整合，使流程流畅、连贯并能更好地满足顾客需要。 (4)自动化（Automate）：充分运用与发挥信息技术的强大功能，实现快速应变顾客需求与变化的高效流程。,2.全新设计法：从根本上重新考虑产品或服
