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1、民间资本投资天然气领域的法律环境、困境及可行路径第一部分：民间资本投资天然气法律环境简析(一) 法律体系现状1. 立法层面目前鼓励民间资本投资天然气仅限于政策性文件颁布，在国家层面和地方层面尚未出台与之相适应的法律法规，尚无立法性文件颁布。2. 政策层面自2010年开始，国家推行鼓励民间资本参与石油天然气领域投资的政策，国务院、发改委等部门分别颁布了多个政策性文件，主要包括：(1) 2010年5月7日国务院发布国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见(“若干意见”或“新36条”)该文件的出台，是继2005年出台国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见后的又一次就推动民
2、间投资及非公有制经济发展所做出的指导性文件。新36条第(四)条规定：鼓励民间资本参与石油和天然气管网建设。支持民间资本与国有石油企业合作，投资建设跨境、跨区石油和天然气干线管道项目；以多种形式建设石油和天然气支线管道、煤层气、煤制气和页岩气管道、区域性输配管网、液化天然气(LNG)生产装置、天然气储存转运设施等，从事相关仓储和转运服务。(2) 2012年6月18日国家能源局发布国家能源局关于鼓励和引导民间资本进一步扩大能源领域投资的实施意见(“能源投资实施意见”)新36条颁布后各行业主管部门陆续出台了针对本行业的实施意见。国家能源局针对能源领域，在2012年6月18日出台了能源投资实施意见，主
3、要思想为：一、拓宽民间资本投资范围二、营造公平和规范的市场环境三、提高民营能源企业发展水平四、加强对民间投资的引导和规范管理其中与天然气领域投资有关的条款包括：第(四)条规定：“鼓励民间资本参与石油和天然气管网建设。支持民间资本与国有石油企业合作，投资建设跨境、跨区石油和天然气干线管道项目；以多种形式建设石油和天然气支线管道、煤层气、煤制气和页岩气管道、区域性输配管网、液化天然气(LNG)生产装置、天然气储存转运设施等，从事相关仓储和转运服务。”第(七)条规定：“完善资源配置机制。深化能源领域体制改革，加快机制创新，为民间资本进入能源领域营造良好的市场环境。加强规划、政策和标准的引导，发挥市场
4、配置资源的基础性作用，保障民间资本公平获得资源开发权利。鼓励符合条件的民营企业，依法合规成为大型煤炭矿区开发主体以及煤层气、页岩气、油页岩等非常规油气开发主体。水电、风电等特许开发权的配置，不得设定限制民间资本进入的歧视性条件。”第(十)条规定：“理顺能源价格，引导民营资本在发展新能源和可再生能源、调整能源结构中发挥更大作用。支持民营企业公平享受可再生能源发电、煤层气(瓦斯)综合利用发电上网电价政策。支持符合条件的民营企业参与大用户直接交易。在具备条件的地区积极开展竞价上网试点。放开页岩气、煤层气、煤制气出厂价格，由供需双方协商确定价格。”另外，能源投资实施意见还要求，完善资源配置机制、提高行
5、政服务效率、加大资金支持力度、优化企业融资环境等，为民间投资营造公平和规范的市场环境。(3) 2012年6月27日国家发展改革委发布国家发展改革委关于利用价格杠杆鼓励和引导民间投资发展的实施意见(“实施意见”)实施意见是对新36条的贯彻落实，进一步明确了促进民间投资发展的价格政策措施，目的在于深化价格改革，完善价格政策，发挥价格杠杆作用，鼓励和引导民间投资发展。实施意见提出：“建立反映资源稀缺程度和市场供求关系的天然气价格形成机制，逐步理顺天然气价格，为民营资本参与天然气勘探开发业务创造条件。页岩气、煤层气、煤制气出厂价格由供需双方协商确定，鼓励民营资本进入非常规天然气生产领域。”实施意见是落
6、实国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的重要部署，有利于充分发挥市场配置资源的基础性作用，建立公平竞争的市场环境；有利于落实“稳中求进”总基调，促进国民经济平稳健康发展。(4) 2012年10月24日国务院新闻办公室发布中国的能源政策(2012)白皮书2012年10月24日，国务院新闻办公室发布了中国的能源政策(2012)白皮书，全面介绍中国能源发展现状、面临的诸多挑战以及努力构建现代能源产业体系和加强能源国际合作的总体部署。白皮书提出了我国未来510年的能源发展政策和目标。在民间资本投资天然气领域，白皮书提出：“凡是列入国家能源规划的项目，除法律法规明确禁止的以外，均向民间资本开放。鼓励民间
7、资本参与能源资源勘探开发、石油和天然气管网建设、电力建设，鼓励民间资本发展煤炭加工转化和炼油产业，继续支持民间资本全面进入新能源和可再生能源产业。”(5) 2012年12月3日国家能源局发布天然气发展“十二五”规划2012年12月3日国家能源局发布了天然气发展“十二五”规划。规划中明确“十二五”期间天然气发展的指导思想和发展目标，提出了六大重点任务，并给出保障措施建议。在民间资本投资天然气领域，规划提出：“继续按国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见(国发201013号)要求，积极支持民间资本参股建设天然气储运设施和城市供气管网。”对于天然气价格倒挂现象，规划指出，“建立反映资源稀缺程
8、度和市场供求变化的天然气价格形成机制，加快理顺天然气与可替代能源的比价关系，充分发挥价格在调节供求关系中的杠杆作用，为天然气价格最终市场化奠定基础。”(6) 2013年1月23日国务院发布能源发展“十二五”规划。2013年1月1日国务院颁布了能源发展“十二五”规划，对整个能源行业，提出了“十二五”期间的指导方针和目标、主要任务和保障措施。在民间资本投资天然气领域，规划提出：“进一步放宽能源投融资准入限制，鼓励民间资本进入法律法规未明确禁入的能源领域，鼓励境外资本依照法律法规和外商投资产业政策参与能源领域投资，推进电网、油气管网等基础设施投资多元化。以煤层气、页岩气、页岩油等矿种区块招标为突破口
9、，允许符合条件的非国有资本进入，推动形成竞争性开发机制。规范流通市场秩序，稳步推进石油分销市场开放。”除上述政策外，国务院相关部门及部分地方政府还出台了针对天然气细分领域的规划政策，如2010年7月22日国务院办公厅发布关于鼓励和引导民间投资健康发展重点工作分工的通知2011年11月26日国家发展改革委发布煤层气(煤矿瓦斯)开发利用“十二五”规划2012年3月13日国家发展改革委、财政部、国土资源部、国家能源局发布页岩气发展规划(2011-2015年)2012年6月27日住房城乡建设部发布全国城镇燃气发展“十二五”规划均提及鼓励民间资本在天然气领域的投资。(二) 现行法律体系评析1. 立法性文
10、件尚未颁布，立法体系尚未建立。截至目前，鼓励民间资本投资天然气仅限于国家有关部门颁布的意见、通知和规划等。从立法法角度，这些文件的法律性质只能归纳为政策性文件。政策性文件在内容上大多比较原则，一般不具有法的严格条文的形式，因不是立法行为，故其不具有普遍的约束力，实践中，一般还需要转化为法律法规来对外实施。2. 政策性文件层面，出台了诸多鼓励政策。(1) 天然气产业上中下游均向民间资本开放。根据相关政策，天然气产业链的上中下游均向民间资本开放，民间资本可以参与天然气上游勘探开发、中游管网建设和输配及下游销售。(a) 在上游勘探开发领域，对于常规天然气领域，对比过去政府发布鼓励民间投资的政策来看，
11、鼓励民间资本参与石油天然气建设，是最新开放，值得关注。过去油气勘探开发领域是完全由中石化和中石油一南一北划江而治。但石油天然气事关国家能源安全，国家不会完全放开由民营企业独立开发。民企进入石油领域前期主要以合作为主。在非常规天然气领域，将全面开放民间资本进入，以煤层气、页岩气、页岩油等矿种区块招标为突破口，允许符合条件的非国有资本进入，推动形成竞争性开发机制。(b) 在中游管网建设和输配领域，支持民间资本与国有石油企业合作，投资建设跨境、跨区石油和天然气干线管道项目(注：干线管道项目强调合作投资建设)；以多种形式建设石油和天然气支线管道、煤层气、煤制气和页岩气管道、区域性输配管网、液化天然气(
12、LNG)生产装置、天然气储存转运设施等(注：支线管道项目对是否合作不作要求，鼓励多种形式)，从事相关仓储和转运服务。(c) 在中下游销售领域，民间资本早已进入十多年，是竞争最为充分的领域。据不完全统计，在全国31个省市自治区(不含港澳台)的近300个地级以上城市中，国有控股燃气公司占57%，民企占29%，外企占14%。(2) 现行政策提出了民间资本投资天然气行业的保障措施。与过去政策相比，现行政策看到了目前体制下制约民间资本投资天然气的掣肘，提出了保障措施。新36条明确了在法律环境、信贷支持、行政审批等方面的保障措施。提出：第(二十九)条：清理和修改不利于民间投资发展的法规政策规定，切实保护民
13、间投资的合法权益，培育和维护平等竞争的投资环境。第(三十)条：各级人民政府有关部门安排的政府性资金，包括财政预算内投资、专项建设资金、创业投资引导资金，以及国际金融组织贷款和外国政府贷款等，要明确规则、统一标准，对包括民间投资在内的各类投资主体同等对待。第(三十一)条：各类金融机构要在防范风险的基础上，创新和灵活运用多种金融工具，加大对民间投资的融资支持，加强对民间投资的金融服务。各级人民政府及有关监管部门要不断完善民间投资的融资担保制度，健全创业投资机制，发展股权投资基金，继续支持民营企业通过股票、债券市场进行融资。第(三十二)条：全面清理整合涉及民间投资管理的行政审批事项，简化环节、缩短时
14、限，进一步推动管理内容、标准和程序的公开化、规范化，提高行政服务效率。国家能源局关于鼓励和引导民间资本进一步扩大能源领域投资的实施意见强调为民间资本进入能源领域营造公平和规范的市场环境。如鼓励符合条件的民营企业，依法合规成为非常规油气开发主体；理顺能源价格，引导民营资本在发展新能源和可再生能源、调整能源结构中发挥更大作用。支持符合条件的民营企业参与大用户直接交易。在具备条件的地区积极开展竞价上网试点。放开页岩气、煤层气、煤制气出厂价格，由供需双方协商确定价格；支持能源发展的基本建设投资、专项建设资金、创业投资引导资金等财政资金以及国际金融组织贷款和外国政府贷款等，对包括民间投资在内的各类投资主
15、体同等对待；继续支持符合条件的民营能源企业通过股票、债券市场进行融资等。3. 现行政策原则性大于操作性。现行政策多是宏观性、指导性政策，原则性大于操作性，缺乏可操作性的配套政策。如，民营企业如果要参与油气勘探开采，需要到工商部门申请扩充经营范围，如何审核其资质，也就是市场准入条件，现在还是个问题。再如，民间资本进入能源领域后，如何获得各种配额、专营权，产品以何种方式销售、何种机制定价，产权和收益如何得到保障等，这些民间资本关注的问题都没有明确说法。因此，现行政策需要细化，落实配套政策，进一步加强可操作性。不仅要明确可进入的领域和方式，还应明确市场准入标准、进入规则，对财政金融等支持政策给出明确、清晰的标准。第二部分 民间资本投资天然气领域的困境目前，我国民间资本投资天然气领域仍有如下困境：(一) 目前天然气市场的法律构架还不够完善和透明、政府监管框架还没有建立起来。目前鼓励民间资本投资天然气限于政策，在国家层面和地方政府层面尚未出台与之相适应的法律法规。由于政策的宏观性、指导性和原则性，使得其可操作性不强，政府部门在贯彻执行相关政策时缺乏可适用于的具体标准。如新36条公布后，全国工商联主席黄孟复所说：“红灯灭了，绿灯已经亮起来，但是我们民营企业要过马路，必须要画斑马线，所以各地政府和各部门应赶快把斑马线画
