多规合一及地方规划体系重构

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1、123 “多规合一”与地方规划体系重构、 规划审批体制改革 国家国家发展改革发展改革委委城市城市和小城镇改革发展和小城镇改革发展中心中心 CCUD 20142014. .1212 许景权 交流内容交流内容 Content “多规合一”后的地方规划体系： “1+4+X”或“1+3+X” 2 规划审批体制改革：简政放权、地方 诉求、博弈工具、审批改进 3 现有规划体系与多部门协作机制 1 现有地方规划体系与多部门协作机制 1 城市规划法规体系：法律基础 中华人民共和国城乡规划法 城市规划编制体系：技术依据 划分为总体规划与详细规划两个阶段。 城市规划实施体系：实施手段 以“两证一书”为核心（选址意

2、见书、建设用地规划许可证建设工程规 划许可证）的许可制度。 城市规划管理体系：管理主体 乡（镇）、县（区）、市、省、国家各级城市规划行政主管部门。 1、中国的城乡规划体系 中华人民共和国城乡规划法 本法所称城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和 村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为 控制性详细规划和修建性详细规划。 1、中国的城乡规划体系 1、中国的城乡规划体系 法定城市规划 1、中国的城乡规划体系 法定城市规划 全国城镇体系规划 浙江省城镇体系规划 1、中国的城乡规划体系 法定城市规划 北京市城市总体规划 1、中国的城乡规划体系 法定城市规划 控制性

3、详细规划（街区层面） 1、中国的城乡规划体系 法定城市规划 控制性详细规划（地块层面） 1、中国的城乡规划体系 法定城市规划 修建性详细规划（北京中关村西区） 1、中国的城乡规划体系 非法定城市规划 发展战略规划 概念规划 城市设计 2、中国的土地利用规划体系 按土地利用规划的性质划分 按国家行政管理体系编制，分 为五级 是国家对规划地的农业用地及 非农业建设用地实行的宏观控制 、协调、组织和监督 各级规划均以行政区划为单位 编制、覆盖区域内全部土地 规划一经上级主管部门批准， 将具有一定的法律效应。代表国 家利益控制国民经济各部门的土 地利用。 土地利用总体规划 土地利用专项规划 为特定目的

4、而制定的部 门或跨行政区界线的区 域性综合规划或单项规 划。是土地利用总体规 划的组成部分兼有微观 与宏观规划的性质 是属于微观土地利用 规划总体规划和专项 规划的继续和深入， 是各项用地的安排， 是规划实施的最终依 据 土地利用详细规划 2、中国的土地利用规划体系 土地利用总体规划主要内容： 土地利用现状分析 土地利用潜力分析 土地利用需求量预测 土地利用结构优化与布局 土地利用规划效益预测与方案的评价 2、中国的土地利用规划体系 土地利用详细规划包括： 居民点用地规划 交通运输用地规划 水利工程用地规划 耕地规划、原地规划、林地规划、牧草地规划等农用地规 划 旅游地规划、自然保护区规划等

5、2、中国的土地利用规划体系 专项规划： 各规划区域和单位根据其自然和社会经济特点，通过局部工程规划，对 总体规划中具体规划项目和建设进行工程设计，以利达到实施的目的， 可称为单项规划，也有称作土地利用工程规划。 基本农田保护区规划 土地开发整理规划 土地保护规划 土地复垦规划 2、中国的土地利用规划体系 按规划时间期限划分 长期土地利用规划：1530年 中期土地利用规划：5年 短期土地利用规划：年度计划 按规划的空间范围分 区域土地利用规划 城乡土地利用规划 2、中国的土地利用规划体系 按行政隶属划分 层次 任务 地位 作 用 特点 全国 规划 从国家的整体利益出发，根据全国国民经济和社会发

6、展长期计划及国土规划规定，确定全国性的土地利用 方针、政策和措施，协调各省级行政区间的土地利用 问题。 宏观控制 性、指导 性规划 重点在 于强化 指标控 制 省级 规划 着重解决市、县间的土地利用问题，提出各市、县的 规划目标、土地利用方向。 市级 规划 根据当地土地资源特性和经济社会发展目标，确定市 级规划任务。 县级 规划 为基层规划，确定本市县的规划任务，市、县内不同 地区的土地利用方向，各部门用地布局规模和范围， 水利交通等基础设施的布局和用地范围，其核心是在 规划图上划出土地利用区域，同时规划出各种区域的 土地利用原则、土地利用方向、限制条件、管理措施。 基层 规划 实 施 性、

7、管 理 性 规 划 注重规 划实施 的可操 作性 乡级 规划 落实县级规划，具体确定居民点用地规模和范围；落 实基本农田保护区界线和地块；落实和反馈县级规划 用地分区界线和用地指标；落实县级规划用地区内每 块土地的规划用途。 最基 层、 末级 规划 具有一 定的微 观规划 性质 3、土地利用规划与城乡规划的关系 土地利用总体规划是在一定区域范围内对各项用地在时间 上和空间上的分配与组织的统筹安排和长远规划。 城市规划是一定时期内城市发展的目标和计划，是城市建 设的综合部署，它是根据一定时期城市的经济和社会发展 目标，确定城市性质、规模和发展方向，合理利用城市土 地，协调城市空间功能布局及对各项

8、建设进行综合部署和 全面安排。城市规划的核心就是城市土地利用规划。 出发点是一致的：为了合理和节约利用土地资源，保持社 会经济的可持续发展。 3、土地利用规划与城乡规划的关系 联系 1）均为空间规划 2）规划均以合理用地，节约用地为核心 3）规划的理论依据和分析方法基本相似 4）规划依据的法律法规相似，并均需与其他规划相衔接 3、土地利用规划与城乡规划的关系 区别 1）规划主管部门不一致 土地利用规划 国土部门 城乡规划 住建部门 2）规划的出发点不相同 土地利用规划：遵循“十分珍惜、合理利用土地和切实保护拼地”的原则，特别强 调优先保护耕地，对建设用地的供给实行供给制约和引导需求。 城市规划

9、：强调城市发展的需要，从城市用地需求出发，要求将城市“做大”，虽 然也强调合理用地，节约用地，但对土地的供给量考虑不多。 3、土地利用规划与城乡规划的关系 区别 3)建设用地规模预测方法的差异 城市规划：以城市人口规划预测为基础，以人均用地指标为依据确定城市规 划区建设用地规模。 土地利用规划：强调从区域的社会经济和土地资源条件出发，从区域层次上 合理确定城市用地规模 4)规划所依据的基础资料和统计方法不完全一致 土地利用总体规划：土地详查资料 城市规划：城建部门的统计资料（现场踏勘等） 3、土地利用规划与城乡规划的关系 协调 1)管理部门之间的协调 国土部门 住建部门 提供城市建设用地控制指

10、标和布局要求 提供城镇体系布局、城市规模等设想 成果 反映出互相协调的内容 征求意见 审查 报批阶段 2)土地分类需要协调 3)两个规划中确定城市 用地规模要协调 4)用地布局需要协调 4、经济社会发展规划、土地利用规划与城乡规划的关系 4、经济社会发展规划、土地利用规划与城乡规划的关系 “多规合一”后的地方规划体系： “1+4+X”或“1+3+X”？ 2 2、“多规合一”后的地方规划体系 规划改革已成为时下热门话题，多规合一虽然还处于探索前行的阶段， 但已是大势所趋，各方高度关注。多规合一是否会改变现有的规划体系？ 如何认识它与规划改革的关系？ 1）地方规划体系之变：“1+4”或“1+3”或

11、其他？ 全面取代 理论上多规合一可以全面取代“经、城、土、环”4个规划，完全 合而为一，但这仅仅是理论意义上的可能性，稍有专业常识和经验 的人大概都会对此持否定态度。 2、“多规合一”后的地方规划体系 1）地方规划体系之变：“1+4”或“1+3”或其他？ “1+4”体系 即“多规合一”加上“经、城、土、环”。 这种体系构想的主要优点是不对现有规划体系造成过大的冲击，部门阻碍 力量较小。 缺点是在原本已经很繁杂的地方规划体系上又做了一次加法，负重前行， 而且多规合一这个“新规划”在现有规划体系中没有法律地位，多规合一 将在较长时间内处于“可听可不听”的“协调员”角色，这显然与各方推 动多规合一的

12、初衷背道而驰。 2、“多规合一”后的地方规划体系 1）地方规划体系之变：“1+4”或“1+3”或其他？ 2、“多规合一”后的地方规划体系 1）地方规划体系之变：“1+4”或“1+3”或其他？ “1+3”体系 即“多规合一”加上“经、城、土、环”。 “1”是多规合一与“经、城、土、环”的其中之一合并，“3”为另外三个规划。 “ 1+3”体系构想的主要优点是能够解决多规合一的法定规划地位问题，为“一本规 划、一张蓝图”的有效实施铺平道路，减少改革中的扯皮与拖延；难点主要在于部 门利益阻碍。 多规合一纳入市县经济社会发展规划（十三五），成为市县发展总体规划，成为真 正全面统领市县发展的综合性规划。其

13、他3个规划在新体系中各司其职，更加强调 其核心规划内容，避免自成体系、内容冲突、缺乏衔接协调等问题。 2、“多规合一”后的地方规划体系 1）地方规划体系之变：“1+4”或“1+3”或其他？ 多规合一应该成为开放的体系，“1+4”或者“1+3”都不排斥其他专项规划的同步 编制，但反对以往某些地方专项规划过多、过滥、流于形式、缺乏实效的做法。市县 可根据自身发展实际需要，同步开展交通、产业等专项规划的编制工作。 规划审批体制改革： 简政放权、地方诉求、博弈工具 3 3、规划审批体制改革 1）改革思路方向：简政放权，有收有放 针对以往某些地方规划编制审批周期过长、效率低、难以有效满足市县经 济社会发

14、展合理需求等问题，建议逐步将城市总体规划、土地利用总体规划 的审批权从上一级人民政府下放给市县，切实提高审批效率，提升地方政府 对规划的实际管控能力。 但如果一味强调放权，却不保留上一级政府对市县政府必要的规划管控工 具，将有可能出现某些市县政府因规划审批权力过于集中而“胡作非为”的 现象。 因此，应适时将市县发展总体规划（多规合一与经济社会发展规划合并） 的审批权移至上一级人民政府，在市县发展总体规划中对“城、土、环”等 规划的核心内容进行有效控制，“城、土、环”3个规划的审批权则保留在 市县，实现“简政放权、有收有放、核心控制、效率提升”。 3、规划审批体制改革 2）规划审批体制改革路线图

15、建议：近期方案、渐进方案、目标方案 近期方案 考虑到规划审批体制改革对相关法律法规修改的若干要求，建议近期 不对现行规划审批机制进行大的调整，市县发展总体规划（十三五）、环境保护 规划仍由市县本级人大审批，城市总体规划、土地利用总体规划仍由省政府审批。 同时，“城、土、环”等规划的编制与修改必须以市县发展总体规划为上位规划， 不得违反其规定性内容，避免规划各自为政。 3、规划审批体制改革 2）规划审批体制改革路线图建议：近期方案、渐进方案、目标方案 渐进方案 适时修改相关法律法规，将市县发展总体规划审批权移至上一级人民政府，城市 总体规划、土地利用总体规划的其中之一将审批权下放给市县，环境保护

16、规划仍 由市县人大审批。 3、规划审批体制改革 2）规划审批体制改革路线图建议：近期方案、渐进方案、目标方案 目标方案 适时修改相关法律法规，将市县发展总体规划审批权移至上级政府，城市总体规 划、土地利用总体规划、环境保护规划均由市县人大审批。 3、规划审批体制改革 3）市县政府规划审批改革：广州三规合一案例 构建信息联动平台 实现数据对接，信息共享、决策协同。 土 地 储 备 土 地 报 批 土 规 编 制 规 划 编 制 项 目 选 址 规 划 审 批 运 行 维 护 机 制 标 准 接 口 规 范 信 息 查 询 规 划 选 址 控 制 线 检 测 信 息 共 享 动 态 更 新 国土业务子系统国土业务子系统规划业务子系统规划业务子系统 经济 发展 规划 编制 项目 库管 理 项 目 审 批 发改业务子系统发改业务子系统 公共平台公共平台 “三规合一三规合一” 数据中心数据中心 规划工作库规划工作库国土工作库国土工作