义务教育教师绩效工资政策执行中的困难及解决策略

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1、 义务教育教师绩效工资政策执行中的困难及解决策略义务教育教师绩效工资政策执行中的困难及解决策略 胡耀宗 1 童宏保2 1华东师范大学公共管理学院，上海 200062 2. 华南师范大学基础教育培训与研究院，广东 广州 510631 摘 要: 摘 要:义务教育学校教师绩效工资政策目标包括价值要素和事实要素， 促进教育公平， 践行教育分权是其价值要素； 保障教师工资和同区域公务员工资相当， 建立教师激励机制是 其事实要素。在政策落实过程中，面临绩效工资财政资金保障机制不完善、基础性绩效工资 的分配体现绩效不够、 奖励性绩效工资的考核缺乏经验以及政策之间的累积与延续问题。 要 通过密切政策之间的相关

2、性，明确各级政府的财政责任，更加强调省级统筹，把绩效考核的 过程变成学习和实践现代教育思想的过程，完善绩效工资政策。 关键词：关键词：义务教育教师；绩效工资；政策困境；策略 义务教育阶段学校教师实施绩效工资制度从 2008 年 12 月启动以来， 国务院颁布 关于 义务教育学校实施绩效工资的指导意见 （国办发 2008133号） ，教育部出台了关于做好 义务教育学校教师绩效考核工作的指导意见，指导各地落实这项工作。截止 2009 年底， 绩效工资工作的制度框架基本成型， 省级行政区域均已出台绩效工资实施意见， 绝大部分市、 县也已出台本地具体办法， 显现出了阶段性成果。 1但由于我国是一个幅员

3、辽阔、 人口众多， 区域经济社会发展差异显著的大国， 这样一项涉及近千万教师切身利益、 直接影响义务教育 健康发展的教育政策，在实施过程中遇到新的情况，面临一系列需要克服的现实困难，需要 从教育政策学的视野审视政策取向， 分析政策执行遇到中的现实困难， 提出消解困难的策略， 促进政策目标实现。 一、义务教育学校教师绩效工资政策目标取向一、义务教育学校教师绩效工资政策目标取向 义务教育是提高民族素质、实现民族复兴的奠基工程，惠及千家万户，关系国家前途和 民族未来。我国从 1986 年颁布义务教育法 ，2000 年实现了总体上“普九”，2005 年建 立农村义务教育经费保障新机制，到 2008 年

4、免除城市义务教育阶段学生学杂费，经历了 22 年的不懈努力，义务教育已经全面普及，免费接受义务教育变成现实，其发展进入了巩固普 及成果、着力提高质量、促进内涵发展的新阶段。从国际经验看，义务教育免费后的发展方 向是促进教育公平，提高教育质量。在此背景下，国家启动实施义务教育教师绩效工资，并 作为当前推进义务教育发展的基础性重大政策正在组织落实。 西蒙说： “一项决策都包含两类要素，分别称为事实要素和价值要素。对管理来说，这 些要素的区分具有根本意义。 ”2绩效工资政策的价值要素蕴含着政策制定者对于政策的期 望或价值追求，体现了义务教育政策系统的价值偏好，表达着教育政策追求的目的与价值。 从国务

5、院和教育部发布的两份绩效工资意见文本看，其总体设计彰显了义务教育的公益 属性，符合促进教育公平，实现均衡发展，实施素质教育，办人民满意的教育的总体政策目 标 3,是教育政策制定者在自身价值判断基础上所作出的一种集体选择或政府选择的结果。 作者简介：胡耀宗(1970-)，男，汉族，甘肃正宁人。华东师范大学公共管理学院，博士，主要研究方 向为教育经济学、教育政策分析。 绩效工资政策的价值要素体现在对教育分权理念的延续和拓展。 分权是 20 世纪 80 年代 以来一个风靡全球的话题，作为打破中央政府集权，促进绩效提高的手段受到欢迎，从分权 的角度理解义务教育领域的政策是基本范式之一。政策规定“义务教

6、育学校绩效工资，按照 管理以县为主、经费省级统筹、中央适当支持的原则” ，这首先是把集中的国家义务教育权 力和责任在政府层级之间进行分散、分享与制衡，政策在坚持“以县为主”的管理体制的基 础上，加强了中央政府和省级政府的责任。其次，绩效工资政策分权的理念还体现在教育权 力在政府和学校之间的分散、 分享与制衡， 义务教育学校绩效工资分为基础性绩效和奖励性 绩效，其中，奖励性绩效工资由学校按照规范的程序和办法自主分配，主要体现工作量和实 际贡献等因素，吸纳学校和教师群体参与绩效工资分配，有利于调动基层积极性，体现群众 首创精神，符合公共教育治理的理念，克服教育实践中的专制、腐败和效率低下。 当然，

7、有价值的事实并不都具有同等地位。政府政策行为的选择，既依赖于政府目标， 又会考虑到政府资源。4绩效工资的事实要素用政策话语表示为，“深入贯彻落实义务教 育法 ，完善义务教育免费政策，深化事业单位收入分配制度改革，建立教师激励机制，促 进教师专业发展，为学生提供更高质量的教育服务。 ”也就是说，绩效工资政策的事实要素 一是防止屡禁不止的教育乱收费，实现义务教育真正免费；二是配合事业单位改革，保障教 师工资和同区域公务员工资相当，这是绩效工资政策的直接目标，也是政策最大的亮点，它 弥补了近年来公务员工资改革以后一些地方教师工资和公务员工资之间的差距， 为 义务教 育法 规定的“教师平均工资水平不低

8、于当地公务员平均工资水平”提供制度保障。 三是政 策意在建立教师激励机制， “工资”是一个组织使用人力资源的代价， 或者说是一个人提供 服务的回报。研究表明，当工资达到一定水平时，福利对员工的激励作用将大大增强。绩效 工资政策增加了财政总供给，经测算，落实 2009 年的义务教育教师绩效工资，需要新增资 金 370 亿。5但是，我们必须看到，现有的绩效工资政策的事实要素与整个义务教育发展的 价值目标如均衡发展、提高质量、促进教育公平尚有较大距离，它是在充分考虑中国经济社 会发展的现实和义务教育自身发展的时代性特点的基础上做出的选择， 体现了政策制定中社 会选择与个人选择的统一、兼顾与急需的统一

9、、择优与代价的统一。 二、绩效工资政策实施过程中出现的新问题二、绩效工资政策实施过程中出现的新问题 绩效工资政策的成效在于从根本上建立了义务教育学校绩效工资总量与当地公务员津 贴补贴同步同幅度调整的长效联动机制，为确保义务教育法规定的“教师平均工资水平 不低于当地公务员平均工资水平”提供了重要制度保障。 从总量上看， 由于绩效工资政策是 建立在财政投入增加的基础上的， 能够达到提高教师待遇的目的， 多数教师对此持赞成意见。 政策真正落实后，同一县域内教师绩效工资实现了大体平衡，这为促进教师流动，促进义务 教育均衡发展奠定了基础。绩效工资全额纳入财政保障，巩固了 2005 年以来实施的义务教 育

10、经费保障机制改革成果， 有利于规范学校办学行为。 自从 2008 年 12 月部署义务教育绩效 工资以来，中央、省及县级政府做了大量工作，基本建立起了绩效工资工作的制度框架，落 实了义务教育学校绩效工资标准、项目、经费、分配导向等关键问题。并通过专题培训、建 立义务教育学校实施绩效工资改革联系点， 实地调研加强指导等方式， 推动各地抓好这项工 作。但是，由于各地经济发展水平不同、教师待遇和学校管理的基础条件不同，在落实过程 中，出现了一些新的问题，主要表现在以下几个方面： 1.绩效工资财政资金保障机制不完善。1.绩效工资财政资金保障机制不完善。国务院的文件规定，绩效工资的资金来源“按 照管理以

11、县为主、经费省级统筹、中央适当支持的原则”筹集，相对于以往仅仅依靠地方政 府和社会力量筹集义务教育经费的做法， 这样的规定建立起了义务教育教师绩效工资由政府 财政承担， 以及在政府层级之间分担义务教育教师工资的新制度。 这是对 20 世纪 80 年代以 来形成的乡镇、村以及农民负责的义务教育体制的修正和背离。中国从 2001 年开启建立农 村义务教育经费保障机制，2006 年确立“明确各级责任，中央地方共担，经费省级统筹， 管理以县为主”的新机制，但是，中央政府只是承担公用经费、校舍维修改造经费和资助贫 困家庭学生经费三方面，义务教育教师工资一直由地方政府主要是县级政府承担。2008 年 的义

12、务教育绩效工资政策开启了中央以及省级政府负担教师工资的新制度， 这种改革不再延 续和完善以往的分权化走向，而是将义务教育经费的分散化和多元化转向由政府负责的机 制，从农民和县乡政府负担义务教育经费转向各级政府分担。 美国学者米切尔怀特认为，人们很少能选定那些一劳永逸、自成一体、所有人都能领 会的政策。6绩效工资政策的财政资金落实在执行中面临现实困难。首先，政策没有规定中 央、省、地、县四级政府各自在义务教育教师绩效工资中的负担比例及机制，也难以做出这 样的规定， 在具体执行过程中存在政府层级之间的博弈和讨价还价， 这就增加了政策的信息 成本。其次，从政策设计看，绩效工资财政责任的重心在县级政府

13、，中央及省级政府是依据 县级政府的财力差异做出补偿。 在县级政府的财政投入顺序中， 由于义务教育收益的外溢性 使得县级政府缺乏投入积极性， 其投入往往居于次要位置， 现行的规定容易导致具有财政能 力的县级政府产生依赖上级政府的思想。再次，中国是一个地域辽阔，经济社会发展水平差 异显著的人口大国，1994 年实行的分税制显著增强了中央政府和省级政府的财政收入，县 级政府财政收入占财政总收入的比例持续降低，对于财力薄弱的中西部及部分东部地区而 言，县级财力不足是落实教师绩效工资的最大障碍。第四，缺乏资金落地的约束机制。在以 往的改革中， 中央和省级政府往往采用财政转移支付解决县级政府的义务教育困难

14、， 但县级 政府往往按照地方偏好重新配置资源，从审计部门的结论看，义务教育专项资金被挪用、挤 占、不按保障比例投入的情况比较严重。 2.基础性绩效工资的分配体现绩效不够。基础性绩效工资的分配体现绩效不够。实施绩效工资后，义务教育教师的收入主要由 三部分构成：基本工资、绩效工资以及特殊岗位津补贴。基本工资由岗位和薪级工资构成， 绩效工资由 70%的基础性绩效工资和 30%的奖励性绩效工资构成，特殊岗位津补贴包括教 龄津贴、特级教师津贴、特殊教育补贴、工读学校补贴、艰苦边远地区津贴等。政策规定， 基础性绩效工资主要体现经济发展水平、物价水平和岗位职责，但是，对同一区域的教师， 其基础性绩效工资的区

15、分指标难以选择。从 2009 年绩效工资政策落实的情况看，许多地区 的基础性绩效工资主要依据教师现有的职称分配， 没有进一步的细化完善， 造成基础性绩效 工资与工作业绩和工作量不匹配， 一些承担实际教学工作较少、 工龄和职称较高的教师依然 获得较高的基础性绩效工资， 沿袭了绩效工资改革以前结构工资的弊端。 如河南某市基础性 绩效工资按职称分档后，初级职称 221 元，中级职称 250 元，副高职称 292 元，正高职称 343 元，低职称与高职称差距较大。7 而且，现有的教师职称晋升条件与教师队伍的现状不 吻合，教师职称职级设置台阶少，教师职称达到职业生涯的顶点时间短，本科生毕业 6 年后 便

16、有机会获评中学高级教师， 教师职业生涯的后半段缺少激励机制。 将基础性绩效工资与教 师职称简单挂钩不能克服结构性工资的体制缺陷， 恢复了工资的刚性， 不能客观体现工作绩 效，尤其是打击年轻教师的积极性。 3.奖励性绩效工资的考核缺乏经验。奖励性绩效工资的考核缺乏经验。 政策规定， 奖励性绩效工资占绩效工资总量的 30%， 主要体现工作量和实际贡献。 在考核的基础上， 由学校确定分配方式和办法， 根据实际情况， 可以设置体现改革精神的特殊津补贴。 按照学校工作的基本特点， 奖励性绩效工资应该包括 班主任工作、超课时补贴、教学效果、师德建设、教师专业发展等多方面的要素。在实际的 执行中，绩效考核是一个普遍性的难题，客观上由于教师工作的特殊性，奖励性绩效的许多 方面难以量化，不容易找到衡量的载体来体现教师工作的数量和质量。主观上，一是各地政 府出台的奖励性绩效工资政策规定的项目详略不一， 如有的地区简单地以班主任津贴等个别 项目代替奖励性绩效工资，造成音、体、美等科目不能担任班主任职务教师的抵触情绪；二 是由学校行政人员单方面考