义务教育绩效工资政策背景及显著问题分析

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1、教学与管理2011 年 1 月 20 日 2008 年 12 月 21 日新华网消息：国务院总理温 家宝近日主持召开国务院常务会议， 审议并原则通过 关于义务教育学校实施绩效工资的指导意见 ， 决定 从 2009 年 1 月 1 日起， 按照管理以县为主、 经费省级 统筹、 中央适当支持的原则， 在全国义务教育学校实 施绩效工资， 确保义务教育教师平均工资水平不低于 当地公务员平均工资水平， 同时， 对义务教育学校离 退休人员发放生活补贴。 一、 绩效工资政策的国际背景 1.国外绩效工资的跌宕起伏 公立学校教师绩效工资最早在 1710 年英国部分 地区实施， 教师薪资建立在学生读写算的测验成绩

2、基 础上。 20 世纪 20 年代和 30 年代，“科学测量” 开始在 这个国家以智力、 能力和成就测验的形式兴起。有许 多评估教师熟练程度和学生成绩的方案出现， 但最棘 手的问题是没有一个方案能够在教师的教学功绩 和学生的学习成就之间建立一个稳定的关系模型1。 尽管如此， 2000 年， 英国教育与就业部发布了 中小 学绩效管理的通告，推出一种新的教师评价制 度绩效管理评价制度，该评价制度在 2001 年得 以迅速推广2。 上世纪 20 年代以来，美国公立学校开始了绩效 工资制度改革实验， 但由于教师的激烈反对和绩效工 资制度本身的弊端，在其后的几十年里逐渐停了下 来。20 世纪 80 年代

3、中期，国家处在危机中 建议 教师工资应该具有 “专业竞争性、 市场敏感度、 以绩 效为基础” 3。美国的基础教育改革开始注重绩效为 本、 优质为先， 在这一背景下， 单一工资制遭受了更为 严厉的批评。里根总统赞同绩效工资的想法， 在各级 政府和学区的鼓励和要求下， 学校绩效工资改革又掀 起了高潮， 引起了各界的关注和争论。这些实验常常 基于监督者的评估为教师付薪， 常常导致教师对评估 主观性的不满和怨恨。 结果又一次绩效工资的改革实 验昙花一现。 尽管绩效工资长期失败， 但是于 90 年代 末再一次成为公众讨论的话题。2009 年 3 月 10 日， 在全美拉美裔商会上， 奥巴马重申支持以绩效

4、为基础 的教师工资制度， 并赞扬了南卡罗来纳州在这一领域 所做的工作。呼吁更加重视数学和阅读， 支持以教育 创新为特色的特许学校4。改革目前虽遭受很大的阻 力， 但受到了两党的支持。 2.国内教师工资问题显著 在绩效工资政策出台之前， 我国政府为提高教师 工资待遇在法制建设和财政投入上做出了很多努力， 但是一些问题仍然没有得到解决。 （1 ） 义务教育阶段教师工资水平偏低 由于教育线长面广，国家财力又不怎么富裕， 导 致多年来教师工资横向比较不容乐观。 教育部不久前 发布的 2008 年 国家教育督导报告 指出， 我国义务 教育阶段教师工资收入水平依然偏低。2006 年全国 普通小学、 普通中

5、学 （包括初中与高中 ） 教职工年均工 资收入为 17 729 元和 20 979 元， 分别比国家机关职 工年均工资收入低 5 198 元和 1 948 元。 这表明，“教 师的平均工资水平应当不低于当地公务员的平均工 资水平” 的法律规定尚未真正得到落实。 （2 ） 教师收入差异显著， 影响师资均衡 外部差异与内部差异。 外部差异主要表现在教 师待遇与其他一些职业相比， 相对较低， 尤其是与公 务员相比。教师工资的内部差异表现有许多， 首先是 各级学校间教师收入存在差异。研究显示， 北京市三 级学校内部， 普通高等学校与普通中学教师的工资水 平比较高， 而小学校教师的工资水平则显得相对低一

6、 些5。 另外， 在教师性别、 教龄、 学历方面也存在着工资 上的差异6。 区域差异与城乡差异。 经济发达地区的教师收 入与欠发达地区的教师工资是有差异的。 研究者们通 过对北京教师工资水平与全国教师平均水平比较， 得 出几个特点： 第一， 无论是在整个教育行业， 还是在二 级学校内部， 北京市的教师工资水平都要毫无疑问地 高于全国平均水平。第二， 从教师工资的增长幅度上 看， 北京市的教师工资增幅要明显高于全国教师的平 均水平。 第三， 随着时间的推移， 北京市教师的工资水 平和全国教师工资的平均水平之间的差距越发的加 大了7。 在教师工资的城乡差异研究方面， 有研究者的 调查： 虽然各省情

7、况略有差异， 但总体情况是， 城市教 义务教育绩效工资政策背景及显著问题分析 筅北京师范大学教育学部刘美玲 5 刘美玲： 义务教育绩效工资政策背景及显著问题分析 师的平均工资收入、课时津贴以及年节等奖酬金、 岗 位津贴等都明显地高于农村教师8。由于这种工资差 异等原因， 也形成了农村教师和城市教师向上流动和 向下流动的不同心态和不同特点， 这给农村教育发展 带来一定的影响。 有研究表明， 中西部地区尤其是农村地区教师流 失现象严重， 流失的原因与这些地区教师的工资待遇 和区域经济发展水平差距有很大关系9。教师尤其是 义务教育阶段教师的工资待遇和生存问题始终困扰 着广大教师， 同时也困扰着教育事

8、业的发展。 （3 ） 教师激励机制欠缺 目前很多学者研究表明，由于激励机制欠缺， 中 小学教师职业倦怠问题严重， 激励教师的积极性成为 学校管理的重要任务。 田静敏对新形势下教师工资激 励机制进行了探讨， 提出教师的工资结构应符合社会 主义市场经济规律和教师工作特点， 实行按劳分配原 则， 除标准工资外， 还要建立等级津贴和特殊工资， 从 而保证教育人才的稳定和提高， 提高教育的国际竞争 力10。 二、 绩效工资政策实施后的显著问题 自政策出台以来， 本研究通过网络密切关注各方 面对绩效工资政策的反应， 并对义务教育阶段中小学 校长和教师进行调查研究， 先后在北京、 绵阳、 贵州等 地作了多次

9、访谈和两次问卷调查。时至今日， 绩效工 资政策出台已两年。经调查发现， 绩效工资实施后存 在一些特别值得关注的问题。 1校长角色 “尴尬” 在整个绩效工资政策实施过程中，“校长” 处于一 个非常特殊的地位。他是政策实施的对象， 同时也是 政策实施的一个主体。他既在被考核的范围内， 也在 参与制定该校教师的绩效考核方案。 中小学校长在绩 效工资政策实施中的权力究竟该有多大？ 他们有没有 制定绩效考核标准的能力和条件？ 其工资水平应该达 到什么程度？ 对校长的考核应该由谁及按照怎样的标 准来执行？这些都是校长们面临的问题， 也是教师们 关注的焦点。 有报道提出， 要警惕教师绩效工资异化为过度集 权

10、。广东省自实行教师绩效工资以来， 一些地区和学 校分配方案出现 “偏行政、 轻教学” 的现象。 “工作 20 多年的一线教师待遇，可能还不如 20 多岁的学校团 委书记。”“学校行政人员最高工资可达一线教师的 3.5 倍” ， 一线教师获益不多， 引起强烈反响。 教育的过 度行政化， 导致了学校领导在政策制定和资源分配中 掌握了绝对主动权，学校领导既当裁判员又当运动 员， 导致领导多、 老师少也就是很自然的了。 湖北三峡 某校长的绩效工资由教育局来考核发放， 其绩效工资 基本是原来工资总量的 0.5 倍， 所以， 工资总量为原 来的 1.5 倍。该校长的 0.5 倍的绩效工资的发放标准 及来源

11、成为教师们议论的焦点。 2绩效量化难以解决分配难题 教师教书育人工作很难以量化的形式来评价， 因 此，如何就教师的教学进行公正的量化或者质性评 价， 是否把升学率和考试成绩考虑进去及如何考虑等 问题， 是各位教育局长们关心的一个问题。技术支持 直接影响教师对绩效工资评判标准的合理性及公正 性的质疑。如何在政策实施过程中保证其合法性、 公 平性和实效性， 既是教育领域价值判断问题， 也是一 个很重要的技术性问题。 绩效工资考核项目一般由几块构成： 主要包括教 师所带班的学生学业成绩、 课时、 教研情况、 参加活动 及获奖情况、 出勤率、 教案等方面。所占比重各不相 同。绩效工资的考评大都依据教师

12、工作量来定， 把各 项工作以点数的形式转换为课时量。不同学科之间、 行政人员与教师之间、 后勤与教师之间工作量应该怎 样换算颇有争议。目前出现了几种分配倾向： 因为教 师学科的不同而导致工作量的差距； 轻行政， 偏教学； 轻教学， 偏行政； 新一轮 “大锅饭” 带来的不公平。 这些 表现都是绩效难以量化， 因而难以解决分配不公平问 题的结果。 3激励效果不理想 实施绩效工资后， 校长所受激励并不明显。2010 年， 大部分地区绩效工资落实的背景下， 只有 40.6% 的校长想做得更好一些， 53.1%的校长没有变化， 6.2%的校长未置可否。在校长们热烈的期待后， 绩效 工资真正起到激励作用的

13、校长还不到一半， 想象与现 实存在很大差距。 其中， 因为绩效考评标准难以把握， 绩效工资政策带来的矛盾和压力挫伤了一部分校长 的工作积极性。 实施绩效工资后， 教师工作积极性也未得到显著 提高。 只有 28.1%的教师工作更为积极， 56.2%的教师 没有变化， 9.4%的教师工作态度消极， 另外 3.1%的学 校不清楚教师的工作积极性变化。 目前， 调查中发现， 62.5%的学校已经落实绩效工资， 15.6%的学校正在 落实绩效工资， 而只有 28.1%的学校校长感觉到教师 工作态度变得更积极了。可以看出， 绩效工资政策的 实施激励效果离政策预期相差较远。 4工资收入差距问题未能解决 （1

14、 ） 扩大了地区间工资差距 义务教育中小学实施绩效工资， 仍然未能解决义 务教育学校教师地区收入差距大的问题。 财力雄厚的 6 刘美玲： 义务教育绩效工资政策背景及显著问题分析 广东东莞、 云南昆明等市区施行绩效工资以来， 教师 的平均工资及福利水平都比以前大大提高了， 最高可 以拿到 6 000 多元， 最低也在 4 000 以上， 工资差距 最大在 1 600 元。但是一些财力较弱的地方， 比如湖 北三峡某校教师工资总量基本没变， 只是人均增加了 400。“绩效工资不仅起不了作用， 还挑起矛盾， 激起老 师对职业的倦怠” ， 教师们对此意见非常大。 （2 ） 同城不同酬现象严重 同一区域不

15、同学校教师工资水平相比， 40.6%的 被调查校长所在地存在同城不同酬的情况， 9.4%的 校长不清楚是否存在这种情况。在访谈中， 有的校长 和老师反映， 同一个城市内部， 市区学校、 县区学校、 城乡结合部学校的教师工资水平存在很大差异， 引起 更多的教师往城市流动。但也有教师反映 “农村学校 教师和重点校成绩是不一样的， 他们和我们拿一个水 平的绩效工资， 我们不服气。 这样， 农村的教师要比城 市的幸福啊， 工作量小， 压力小， 工资还照拿！ ” 同城同 酬与同城不同酬都会成为不同学校教师争议的重点。 目前应当针对 “农村教师和城市教师对教育的贡献有 何不同” 达成一个共识。 （3 ）

16、与公务员工资比仍存在差距 据调查， 与当地公务员水平相比， 只有 9.4%的学 校教师工资水平不低于当地公务员工资， 40.6%的学 校工资水平与公务员差不多， 50%的学校教师工资水 平低于公务员工资水平。可见， 与绩效工资政策目标 规定的工资水平相比还有很大差距。 三、 启示和建议 我国义务教育绩效工资政策与英美绩效工资政 策出台的动因有些相似性：一是市场经济的大背景， 二是教师激励的需要， 三是提高教学质量的要求。从 英美绩效工资政策跌宕起伏的走势来看， 绩效工资政 策实施的背后总是有国家领导层面的支持， 存在的最 大问题是如何确定教育领域绩效工资考核的标准和 方法。 我国绩效工资政策实施急需经费和考核标准操 作的技术支持， 因此， 实施过程中肯定也会有弯路。 考核标准在教育领域历来是个很有争议的问题， 不是短时间几个人能够解决的。 针对我国义务教育教 师工资现状， 提出以下几点想法。 1.明确首要任务 我国义务教育教师薪酬管理的首要任务应当是 普遍提高义务教育教师工资水平， 并逐步缩小全国义