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1、农村经济 / 金融 农村金融研究 63 November 2016 入显然落后于城镇居民收入，农村与城镇之间的贫富差距已成为 不争的事实。因此，为切实提高农村居民的收入水平、保障农民 的合法权益、支持农民共享改革成果，党的十八届三中全会在 关 于全面深化改革若干重大问题的决定 （以下简称 决定 ） 中，一 方面重申了继续坚持农村土地集体所有权制度，稳定农村土地承 包关系，发展壮大农村集体经济，并将其作为我国农村土地改革 的边界和底线。另一方面秉承改革开放和市场经济的精神理念， 强调在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，解禁土地承包 经营权的流转，还要求保障农户宅基地用益物权，改革完善农村 宅
2、基地制度。此外， 决定 不仅明确了我国农村土地制度的改 革方向，还为农村金融体系的建设指明了道路。 决定 提出选 择若干试点， 慎重稳妥地推进农民住房财产权抵押、 担保、 转让， 旨在释放农民财产的经济价值，探索农民增加财产性收入的合理 渠道。 （二）政府制定农民住房抵押贷款实施办法 继 决定 充分展现了党中央推进农民住房财产权抵押的决 心和魄力之后，政府及其职能部门开拓思路，积极研究如何制定 并细化农民住房抵押贷款的法规草案。2015年8月，国务院在充 分调研和听取专家意见的基础上发布了 关于开展农村承包土地 的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见 ，决定由 中国人民银行会同中央农办
3、等11个部门组织开展 “两权” （土地 承包经营权和农民住房财产权） 抵押贷款试点。历时半载，中国 人民银行牵头相关部门共同研究起草试点办法，并于2016年3月 联合印发 农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法 （以下简称 办法 ） ，确立了辽宁省铁岭县等59个试点地区调整实施有关法 律规定，尝试开展农民住房抵押贷款业务。 办法 从立法宗旨、 法律原则、适用范围、法定条件、尽职调查、风险管控、利益补 偿、配套措施以及术语诠释等多方面，对农户和集体组织、金融 机构、试点地区以及相关部门开展农民住房抵押贷款业务提供了 明确的操作指引和政策要求。与此同时，为了减轻农户与金融机 构的税收负担，支持和鼓励农
4、村普惠金融发展，财政部和国家税 务总局在全面 “营改增” 的大背景下继续对农户小额贷款的利息 收入免征增值税。 （三）试点地区分别启动独具创新的贷款模式 办法 要求全部试点工作于2017年底前完成，因此试点地 区作为农民住房抵押贷款的先行者，纷纷因地制宜地组织相关人 员、筹备相关制度，快速落实政策要求，积极推进贷款落地，以 期在农民住房抵押贷款的试验田中脱颖而出，继而作为先进经验 推广全国。比如中国农业银行在陕西、四川和甘肃等省市的分支 机构率先发放本区域内的首笔农民住房抵押贷款，在遵循 “依法 有序、自主自愿、稳妥推进、风险可控” 的原则下，严格准入条 件和贷款程序，实现了贷款需求的实地考察
5、和供需双方的精准对 接。再如截至2016年8月，山东省肥城市农民住房财产权抵押贷 款余额增至6194万元，其中公证抵押贷款余额6167万元，农民 住房贷款余额27万元，扩大了享受抵押贷款实惠的农民范围。农 民住房财产权抵押贷款的成功发放，标志着中央惠农政策的真正 落地，不仅有效盘活了农民的固定资产，还在一定程度上帮扶农 民消除了融资难问题，对于增进农民财产性收入、促进 “三农” 经 济发展无疑具有重大的推动作用。 金融机构债权实现的现实困境 随着体制机制改革的逐步深化，城乡居民收入差距逐步缩 小。根据国家统计局公布的数据，2015年城镇居民人均可支配收 入31195元，农村居民人均可支配收入1
6、1422元，城乡居民收入 比为2.73 ： 1，为15年以来最低值。如此不仅直观突显了改革开 放思想战略的巨大成功，同时也侧面反映了农村收入的快速增长 势头，农村消费需求亦随之上升。然而，囿于农村金融服务体系 的滞后以及农村信用体系的欠缺，一方面农户的信贷需求难以满 足，另一方面金融机构亦会隐忧其担保物权的实现。农户住房抵 押贷款的试点推广，不仅为农村普惠金融开拓了道路，也帮助国 家和市场厘清了现实障碍，为农村金融改革提供了详实的参考和 依据。 （一）农村住房法律制度的束缚 农村住房法律制度肇始于1986年 土地管理法 的颁布，历 经物权法律体系的规范，难免因立法技术的不统一而为法律冲 突和现
7、实困境埋下隐患。一方面，不同于城镇住房的建设用地 制度，农村住房实行宅基地管理制度，要求农村住房必须建设 于宅基地之上，不得私自扩建或侵占。国家通过实行 “一户一处 宅基地” 的基本原则，保障农民居有定所但限制其过度开发房 屋用地，以期保护农业生产用地不受侵害和流失。此外， 土地 管理法 第62条第3款为严格维护 “一户一处宅基地” 原则，规 定农村村民出卖和出租住房后，不得再申请宅基地，进而限制 了农村住房和宅基地的转让与出租。另一方面，尽管城镇房地 产的转让和抵押实行房随地走、地随房走的 “房地合一” 规则， 但受制于 物权法 第184条和 担保法 第37条的规定，宅基地 使用权不得设定抵
8、押。因此，农户办理农民住房抵押贷款时不 得抵押住房所附着的宅基地使用权，其宅基地使用权的流转因 农村经济 / 金融 农村金融研究 65 November 2016 有权无法形成简单的对应关系，宅基地使用权证也难以证明房屋 的权属。 如一块宅基地上附着多处房屋， 可能因婚姻继承等原因， 造成多人共有宅基地使用权和多个房屋所有权人的复杂局面，为 农户办理农民住房抵押贷款和后续金融机构抵押权的实现添置诸 多障碍。 （三）农民住房价值评估的障碍 诚如前述，尽管 办法 表述为农民住房财产权抵押贷款，但 由于规定宅基地使用权随住房一并抵押和处置，因而农民住房抵 押贷款的抵押物实际包括房屋所有权和宅基地使用
9、权两大部分。 而为农民办理住房抵押贷款的实际操作中，通常应当评估抵押物 的市场价值或公允价格。但囿于房屋所有权和宅基地使用权性质 和权能的巨大差异，导致抵押物的价值评估难以形成有效公允的 市场结果。一方面，房屋所有权的私权属性，决定其享有独立完 整的权能，可以在法定范围内抵押和处置。因此对农民住房价值 的评估并不复杂，按照重置成本、租金收益、折旧残值或市场比 较等因素即可综合评定出房屋的公允价格。另一方面，宅基地使 用权是农村集体经济组织给予农民的居住福利，属于农村集体土 地所有权的衍生权利， 具备一定的公有属性。因而 土地管理法 规定了实行一户一宅政策且禁止单独转让，并明确转让后不得再 次申
10、请，其结果则导致宅基地使用权不具备完整的入市权能，无 法有序流转。权能有缺陷、转让有限制、受让有条件等因素造成 宅基地使用权的评估障碍，难以获得较为公允且被市场认可的评 估价格。总而言之，农民住房抵押贷款的抵押物难以形成公允的 价值判断和评估价格，难以与市场中的交易价格有效匹配，显然 不利于金融机构实现抵押权，有损其合法的债权利益。 （四）农民住房抵押变现的困境 抵押权能否实现、抵押物能否变现，是衡量金融机构债权利 益能否保障的核心环节和关键步骤。借款人一旦无法偿还贷款， 金融机构首选拍卖抵押物变现已是常态。但农民住房财产权的抵 押变现受到法律法规的约束以及村规民约的影响，金融机构因诸 多原因
11、无法正常拍卖农民住房清偿债权，在发放农民住房抵押贷 款与保障农民基本居住权中进退维谷。 其一，民生保障限制金融机构实现住房抵押权。住房是保 障公民生存权的必要基础，是维护农民权益的基本条件，还是落 实国家民生政策的主要方式。因此，通过市场化手段拍卖农民的 唯一住房，会触及农民群体的根本性利益，使其居无定所，有碍 社会和谐。这也是 决定 为何强调 “慎重稳妥” 、 办法 重申 “保 障农民基本居住权” 的缘故。其二，法律禁止执行唯一住房制约 了金融机构实现担保物权。金融机构申请强制执行借款人的住房 时，一方面会受到 民事诉讼法 第244条规定的限制，即要求人 民法院在财产执行过程中，必须保留借款
12、人及其扶养家属的生活 必需品。另一方面，尽管 最高人民法院关于人民法院办理执行 异议和复议案件若干问题的规定 第20条规定，在金融机构按照 当地廉租住房保障面积标准为借款人及所扶养家属提供居住房 屋，或者同意参照当地房屋租赁市场平均租金标准从该房屋的变 价款中扣除五至八年租金的情况下，人民法院可以强制执行借款 人的唯一住房。但实践中，为防止激化矛盾，金融机构没有为借 款人提供长期住房的意愿，人民法院也没有强制执行农民住房的 倾向。其三，受让人的缺失阻碍了金融机构担保物权的实现。依 照 土地管理法 和 国务院关于深化改革严格土地管理的决定 （2004） 的规定，农民住房和宅基地只能在本村集体经济
13、组织内 流转，外村农民和城镇居民不得购买。因而，只有本村村民和村 小组有权受让借款人的住房和宅基地。但由于农村社会的地域性 和熟人性，且碍于村规民约，鲜有村民愿意接手。金融机构即便 成功举行农民住房拍卖活动，也可能会因无人竞拍而流拍，进而 无法保障债权利益。由此可见，担保物权的实现难问题增加了金 融机构的贷款风险，降低了金融机构贷款意愿，也不利于农民共 享金融体制改革的成果。 （五）市场化风险补偿机制的缺位 农民住房抵押贷款的借款人通常为农户或经营大户，贷款用 途也应当优先用于农业生产经营。然而农业生产经营的未来收益 具有较大的不确定性，容易受到自然灾害、疾病传染等不可抗力 和市场价格剧烈波动
14、的干扰。其中，不可抗力与市场波动对种植 业、畜牧业和渔业等行业收入的影响颇为明显和直接，甚至造成 农户绝收。因此，农业贷款具有较高的违约风险，加之前述农民 住房和宅基地作为抵押物难以变现，金融机构的放贷意愿受到极 大抑制。尽管 办法 提出鼓励设立农民住房财产权抵押贷款风险 补偿基金，引导地方政府适当财政贴息，支持农业保险或农民住 房保险等增信措施，但仍旧保持政府对资源配置的调控手段，并 未实现真正的市场化运营。一方面，部分试点地区的经济水平不 高、地方财力有限，所设立的风险补偿基金规模较小，难以持续 助力农民办理住房财产权抵押贷款，难免陷入青黄不接的困境。 另一方面，农业保险水平较低，水稻、棉
15、油、母猪等行业尤甚。 如2014年江西省水稻每亩承保额的上限仅为400元左右，不仅 远低于每亩水稻的预期收入，甚至还不足以弥补550元的种植成 本。显然，缺少了风险补偿机制，以利益最大化为宗旨的金融机 构自然信心不足，放贷的积极性大打折扣，农民住房抵押贷款业 务也难以长期稳定发展。 农村经济 / 金融 农村金融研究 67 November 2016 收贷款、实现债权。其一，金融机构应当充分借鉴科学研究的 “田野调查法” ，深入农户居所和村委会，充分了解与核实借款农 户的收入水平、生产状况、人口结构和抵押物状态。尤其在不具 备房屋权属登记条件的地区，金融机构应当通过民政部门和公安 部门，及时掌握
16、借款农户的婚姻继承关系，明晰查验其住房的所 有权归属，为发放贷款、按期还贷和实现抵押权提供坚实的法律 基础。其二，主动联系贷款保证人，核查保证人的真实身份和保 证能力，避免道德风险和法律风险。其三，信贷人员和金融机构 分支机构应当准确掌握当地的土地住房制度、金融政策和司法环 境。如2016年3月发布的 中国农业银行农民住房财产权抵押贷 款管理办法 （试行） 中已有较为具体的操作指引，包括当地政府 对该业务的支持程度，农民住房和宅基地确权颁证的覆盖率，农 民住房产权交易平台的建立运营，农民住房抵押权实现受当地司 法机关保护，拥有具备政府背景的担保公司和风险补偿基金等增 信措施。 3.设立农村资管公司处置不良资产 按期回收贷款本金或实现抵押权清偿贷款是金融机构发放农 民住房抵押贷款的美好愿景。然而完美只得靠近却无法奢求，无 法到期清偿贷款所引发的不良资产难以杜绝。按照市场化规律， 金融机构的不良资产可以向金融资产管理公司转让并进行相关处 置，既实现了贷款成本的部分回收，又节省了实现
