《公共行政法制》ppt课件

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1、第十二章 公共行政法制,主要内容,第一节 公共行政法制概述 第二节 西方国家行政法制理论及应用 第三节 中国行政法制的运行与完善,学习目标,1、重点掌握公共行政法制的内涵、作用及基本原则。 2、一般了解西方国家行政法制理论中不同流派的制度设计，以及其对西方国家法制实践的影响。 3、一般了解中国行政法制运行的主要内容。 4、理解中国行政法制的完善途径。,第一节 公共行政法制概述,一、公共行政法制的内涵 公共行政法制是指国家行政的依法治理状态，即国家行政的各个方面和各个环节有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。 从行政的过程或环节看，行政法制应当包括行政组织法定（行政主体法制）、行政运行法制及行

2、政法制监督三个部分。,（一）行政组织法定,首先表现为行政组织管理的法制，即行政组织的性质、任务、职权、组成、活动方式，以及成立、变更和撤销等，均由法律予以规范。 其次表现为行政人员管理法制，是指行政人员（公务员）的录用、任命、晋升、奖惩、待遇等由国家公务员法规定。 行政机关组织法和公务员法统称为行政组织法。,（二）行政运行法制,国家行政机关在管理社会、处理与相对人关系的过程中依法行事，即依据法律，并遵循法定程序，它是行政法制的核心内容。,（三）行政法制监督,国家和社会监督行政机关的各种法律制度健全完善并真正得到实施。也就是说，国家行政应当处于严密和强有力的监督网络中，行政机关及其公务员的违法行

3、政能被及时发现和纠正，受到不法行政侵害的行政相对人能得到相应的救济。,行政组织法定、行政运行法制和行政法制监督构成一个完整的行政法制系统或体系。 其中，行政组织法定是行政法制的基础，行政运行法制是核心和关键，行政法制监督是保障。,二、公共行政法制的作用,20世纪以来，特别是二战以来，世界各国大多强化行政干预的方式，解决市场经济规律无法克服的矛盾以及人口、资源、环境和福利等一系列社会问题，行政权的扩张不可避免，行政法制必然要承担起保障行政权有效行使的重要功能。 同时，基于行政专制主义的历史教训、民主政体与人权保障的需要，行政法制还必须同时具备防止行政权的盲目扩张和恣意滥用的控权功能。 行政法制既

4、有保权功能，也有控权功能。,（一）规范和控制行政权，实现法治行政,“法治行政”的核心内涵即政府守法，要求规范和控制行政权。 1、由行政组织法规定行政组织设置、职权范围和公务员权责等内容，防止行政权的无限扩大。 2、通过行政程序法规范行政权行使方式。 3、通过行政监督、行政救济制约行政权的滥用。,（二）合理界定行政职能，维护相对人的合法权益,行政权力的扩张，可能侵蚀公民、社会组织和市场组织的自主领地。对此，应合理界定政府的行政职能，凡是社会个体和组织能够通过市场机制解决的问题，政府就不要将其纳入自己的职能范围。 同时，要从积极的方面给予公民维权的武器。我国1990年实施行政诉讼法后，人民法院受理

5、的“民告官”案件的数量直线上升，改变了过去百姓欲告无据的状况。,（三）保证行政改革成效，促进政府治理能力的提高,由于行政权的扩张，到20世纪80年代，“行政国家”的弊病愈加显现，各国政府都遭遇到不同程度的“财政危机”、“管理危机”和“信任危机”。 以英国撒切尔政府和美国里根政府为代表，掀起了全球性行政改革的浪潮。改革的主要内容是重新审视政府职能，将属于市场调控的职能交给市场，把属于社会调整的功能还给社会。政府转为采用法律、政策等手段整合行政、市场、社会等多方面资源和力量，走多中心的治理之路。,围绕这一理念，各国政府进行了多种多样的制度设计，包括放松管制、地方分权、民营化、公共事务的外包、行政机

6、构精简等。 这些制度的设计有赖于相应法律制度的建立，特别是行政法制的健全。例如政府机构组织法、地方分权自治法等。 只有从法律制度上加以规范，才能保证政府职能真正转变，并阻断权力回流的通道，从而保证行政改革的成效。,（四）维护社会的稳定与发展，促进民主与法治,社会的稳定和发展建立在平等、自由、秩序和责任的基础上。 健全行政法制的宗旨在于营造一个平等、自由、秩序和责任的社会，这无疑有利于社会的稳定与发展。 另外，民主与法治作为人类社会追求的目标，均与行政法制建设息息相关。建立和完善行政法律制度必然有利于社会主义民主与法治目标的实现。,三、公共行政法制的基本原则,（一）行政合法性原则 行政合法性原则

7、，指行政权的存在、行使必须依据法律，符合法律，不得与法律相抵触。这是法治行政的基本要求。,1、行政主体的设立必须合法,行政主体是能以自己的名义拥有和行使行政职权，并能以自己的名义为行使行政职权的行为产生的后果承担法律责任的机关或组织。 行政主体不合法，其任何“行政行为”都不会具有法律效力。,公共行政学,第四十二讲,主讲教师：孙德超 学时：48,2、行政职权必须基于法律的授予才能存在,行政主体拥有行政职权，是进行行政管理的先决条件。 行政职权的拥有必须有法律依据，行政主体若无任何法律依据就能拥有行政职权，只能导致行政专制。,3、行政职权的行使必须依据法律、遵守法律,依法行使行政职权，不仅是行政主

8、体的一项权力，也是行政法为行政主体设定的一种义务或职责。 对于法定的行政职权，行政主体必须依据法定的实体内容和程序要求，不折不扣地予以实施。,4、行政授权、行政委托必须有法律依据,行政职权通常由法律明文规定的行政机关行使，但由于现代社会中行政事务复杂、技术性强，有时由非行政机关的其他组织代为执行法律，可以节约社会资源。在这种情况下，法律往往规定行政授权或委托。 合法性原则要求，行政授权或委托都必须有法律依据，按法定程序进行。,5、行政主体的行为违法无效，行政主体必须对违法的行政行为承担相应的法律责任,行政主体的行为必须合法，违法的行政行为不具有法律效力。 对行政主体的违法行为，还应追究行为责任

9、者相应的法律责任。,（二）行政合理性原则,行政合理性原则，亦称行政适当原则，指行政行为在合法的前提下，还必须客观、适度。 行政活动领域情况复杂，行政法律规范不可能毫无遗漏地规范到每一具体细节，法律必须给行政活动留下必要的自由空间，即行政自由裁量权。行政自由裁量权有被滥用的可能，应对其进行必要的控制。 合理性原则的出现和运用，就是围绕对行政自由裁量权的必要控制。,1、行政行为应当符合法定目的,法律赋予行政机关以自由裁量权的目的，是要求其“根据法律做某事，而不是根据个人好恶做某事”，“自由裁量权不应是专断的、含糊不清、捉摸不定的权力，而应是法定的、有一定之规的权力”。 如果行政机关完全不顾法律的目

10、的、原则和要求去行使行政自由裁量权，其行为就违背了合理性原则。,2、行政行为必须建立在正当考虑的基础上,具体体现在三个方面：一是正当的动机。如果动机不正当，例如，以权谋私、挟嫌报复等，则构成行政自由裁量权的滥用。 二是相关考虑。即行政主体在行使自由裁量权时不能忽视法律规定应当考虑的因素。例如：行政主体在实施行政处罚时，应当考虑违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度，以及被处罚人是否未成年等。 三是排除不相关考虑。如考虑行为人职位高低，经济状况如何，民族及政治面貌等而决定处罚等。,3、行政行为的内容应当客观、公正、适度、合乎情理,所谓客观，指行政行为的作出应当符合自然规律，以客观事实为依据，杜

11、绝凭主观好恶、个人恩怨等作出的行政行为。 所谓公正，指对当事人平等地适用法律规范，无论其地位、社会关系、社会背景如何。不得对相同的事实给予不同的对待或对不同的事实给予相同的对待。,所谓适度，指在不违背法律目的的前提下，行政主体应当在各种手段中选择对个人造成损害适度的手段实现行政目的。这一要求在外国行政法理论上又称为“比例原则”，意为“纵为必要，目的与手段亦应成比例，禁止过剩规制”。 所谓合乎情理，指不悖社会道德、人道主义等。例如，我国的行政处罚法规定，当事人确有经济困难，需要延期或者分期缴纳罚款的，经当事人申请和行政机关批准，可以暂缓或分期缴纳。,（三）政府诚信原则,诚信原则的基本含义在于行使

12、权利、履行义务，应依诚实及信用之方法。 诚信原则要求政府行使权力不仅应当公正合法，而且应该恪守信用；失信于民造成损害必须赔偿，随意行政、反复无常的滥用权力更应该承担法律责任。,1、法律规范应具有稳定性与不可溯及性,法治要求法律规范具有稳定性与连续性、可靠性与可预测性，行政法律规范为适应法治的要求，必须做到以下两点： 一是法律规范不得变化无常。行政法与其他法律部门相比较而言，稳定性较差，但其变化也必须与社会发展相一致。 二是法律规范不得溯及既往。行政法律规范一般不得产生溯及既往的法律效力，特别是对公民产生不利影响的，更在禁止之列。,2、行政活动应具有真实性与确定性,真实性不只适用于行政法律行为，

13、也应包括行政事实行为，如咨询、信息提供等。 虚假、错误的行政行为造成公民合法权益损害的，行政主体负有赔偿义务。 行政行为一经作出后，即具有确定性，非经法定的事由和法定的程序，不得随意撤销、更改或废止。,3、行政主体应信守诺言,一是使行政行为得以实现。行政主体不仅要依法作出行政行为，而且还必须采取行动使行政行为的内容得以实现。 二是要言而有信。即使在行政主体没有法定职责的情况下，一旦行政主体作出某种承诺就应履行其许下的诺言。,第二节 西方国家行政法制理论及应用,行政法制产生于近代资产阶级革命胜利后。 行政法制最主要、最基本的调整对象是行政主体与行政相对方的关系。 围绕着如何调整此种关系，如何配置

14、双方当事人的权利和义务，学界逐渐形成了有关行政法制研究的各种流派。 最主要、最有影响的流派有三个：控权论学派、管理论学派和平衡论学派。,一、控权论学派及制度设计,控权论是最重要的行政法制流派。主要在英美国家流行。 其理论背景主要包括国家宪法的理论、法治思想以及宪政制度等。,（一）限制行政权力的范围,这种理论在19世纪的英国、美国最为流行。在两国现实生活中的直接反映，就是不断减少政府开支。 在英国，19世纪初期，政府开支接近国民收入的四分之一，到了1897年，降至大约十分之一。 美国的情况是“自美利坚合众国成立到1929年，各级政府的开支（包括联邦、州和地方政府的开支），从未超过国民收入的12%

15、，而且，其中三分之二是州和地方政府的开支。联邦的开支通常只占国民收入的3%或更少。（米尔顿等，1982）而到目前，美国政府开支大约占国民收入的三分之一。,（二）防止滥用职权,防止公务人员滥用职权的直接目的重在防止掌握自由裁量权的公务人员不按照法定目的行使权力，损害个人的利益。,（三）法律高于权力，享有至上权威,法律应当与政治、特别是政策相区别，政府应严格按照法律规则的授权行使有限的权力，而不是简单地根据政治需要发挥自由裁量权。,（四）对行政自由裁量权不信任,在强调政府只能在法律规定的范围内行事的同时，对行政自由裁量权充满不信任。 戴雪（Diecy）把行政自由裁量权等同于专制，不主张授予政府行政

16、裁量权。“哪里有自由裁量权，哪里就有专横，共和制国家与君主制国家一样，政府一方专横的自由裁量权，必然意味着公民一方的法律自由难以保障。”,相比之下，美国大法官道格拉斯（Douglas）的看法似乎不那么激进，他说：“当法律使人们免受无限制的自由裁量权统治时，法律就达到了最佳状态。无限的自由裁量权是残酷的统治，它比其他人为的统治手段对自由更具破坏性。” 可见，前者更绝对化，认为行政自由裁量权就是专制、专横的同义词，后者则面向社会现实，强调自由裁量权只有在不受法律约束时才是专断的，否则未必是专断的。,（五）立法是控制行政权的重要手段,控权论从国家权力分立与制衡的角度，在肯定立法权高于行政权的基础上，强调立法权对行政权的监控。 关于立法控制行政权的关键，在控权论者看来主要在于严格限制行政权力的范围。,（六）司法审查是行政法的重要内容,在控权论者看来，法院的司法审查是一种最有力的控权手段。 英国法学家艾兰（Allan）在对立法控权和司法控权进行比较以后，认为立法与司法虽然都发挥着控制行政权力的作用，但后者比前者更有力。这既体现在英国公众对司法自由裁量的信任程度明显高于对