城市社区治理基本模式及其治理绩效以四个商品房社区为例陈鹏

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1、*本文是国家社科基金青年项目( 15CSH012) 、 教育部人文社会科学研究青年项目 ( 14YJC840001) 和中央高校基本科研业务经费( SKZZY2014109) 的阶段性成果。感谢 匿名评审人提出的宝贵建议。文责自负。 城市社区治理: 基本模式及其 治理绩效 * 以四个商品房社区为例 陈鹏 提要: 本文提出社区政体的概念， 并系统考察了 XT、 PG、 SD 和 CJ 四个商 品房社区从 “市场专制型他治政体” 走向 “业主主导型自治政体” 的发展 历程， 深入剖析了其形成的治理模式、 自治绩效、 影响因素和结构特征。研究 表明， 以业委会为核心建制的社区政体系统能够释放出可观的

2、 “制度红利” ， 并有力促进和改善商品房社区的治理境况和业主福祉。这也为当前商品房 社区走出 “寡头化” 和 “碎片化” 的治理困境提供了可能的思路。 关键词: 城市社区自主治理制度红利社区政体 一、 问题的提出 20 世纪 90 年代以来， 随着我国住房制度改革、 社会阶层分化等一 系列社会经济变革， 商品房社区作为一种“新生的城市社会空间现 象” ( Tomba， 2005) 开始在我国出现。作为对单位制消失和国家等级控 制减弱的回应， 商品房社区首先在北京、 上海和广州等特大城市出现， 随后迅速在全国范围内蔓延， 从根本上结束了单位制度对城市空间统 治的时代( Bray， 2005)

3、， 其所造就的空间行动为一场具有深刻意义的社 会转变和空间社会重构提供了可能性。 在这场空间变革运动中， 住房的商品化、 私有化释放出独特的转型 力量， 城市社区的利益关系、 权力冲突和治理格局开始发生深刻变化。 业主委员会和物业公司作为新的社区成员随之登上历史舞台， 并与业 521 主之间形成紧密的利益关联。诚如瑞德所言， 中国住房制度的改革历 经了 20 年， 但其潜在、 深远的政治后果只是最近随着新建商品房小区 业委会的出现才表现出来( ead， 2003) 。随着业主维权行动的大量兴 起， 业主委员会逐渐发展成为解决商品房小区利益纠纷、 维护业主权利 诉求、 促进基层民主自治的一种固定

4、的 “制度设置” ( Lo， 2013) ， 并使得 各方面越发认识到其重要性。 业主委员会是商品房社区自主治理的核心和标志( 王汉生、 吴莹， 2011) 。然而， 现实情况是业委会不仅成立难， 成立之后又运作难， 难 以为继。这种艰难不仅体现在“整体上的难” ， 更体现在“个案上的 难” 。比如， B 市从 1995 年开始出台关于业委会成立的相关文件， 迄今 已有 20 年时间， 但业委会成立比例始终偏低， 近些年来也一直徘徊在 20%左右。 从全国其他大中城市来看， 同样面临成立艰难、 比例偏低 的问题， 成立业委会很难成为一种全国性的普遍现象。从单个个案来 讲， 用业主自己的话说，

5、成立业委会“就如同红军长征爬雪山过草地一 样， 面临重重艰难险阻” 。即使成立得比较顺利的， 一般也要用近 12 个月左右的时间。有的业委会从筹备组成立到选举完成仅用了 1 个 月， 最后一个备案环节却用了近两年时间。 新建商品房小区的自主治理之路可谓布满荆棘。大量小区要么没 有业委会， 要么业委会陷入瘫痪。能够成立起来且还能保持长期正常 运转的实在是少之又少。本文所选取的四个商品房社区 XT、 PG、 SD 和 CJ， 在业委会普遍难以成立且即使成立起来也很难正常运转的情况 下， 能够保持多年的平稳运行并形成各具特色的治理模式， 其背后的 “奥秘” 何在?换句话说， 商品房社区如何实现有效治

6、理， 其治理绩效 如何评估， 仍是一项亟待破解的新课题。本文提出一种新的视角 社区政体理论来对此进行分析和揭示。 二、 文献回顾与研究框架 ( 一) 既有研究的检视 住房商品化造就的新型居住空间， 使城市社区研究逐渐呈现从 “以 621 社会学研究2016 3 根据笔者对 B 市建委调研数据测算而得。 居委会为中心” 向 “以业委会为中心” 的格局转换。近 10 年来， 大量社区 研究围绕业主维权而展开。这些研究大多强调业委会的 “维权 ” 、 “斗争” 角色， 而对其 “治理 ” 、 “建设” 角色关注不够。纵观近年的相关研究， 针对 城市社区， 特别是商品房社区的治理困境主要形成了两个判断

7、。 第一个判断是社区治理的 “寡头化” 。有论者指出， 业委会因组织 结构、 领导者智识、 心理作用等方面的原因和社会网络的影响而逐渐形 成了寡头统治和准派系政治( 石发勇， 2010) 。这种寡头化治理不仅造 成领导精英和普通业主分裂， 而且造成领导精英内部严重分裂， 相互争 权夺利， 形成派系争斗。针对这些问题， 相关研究进一步加以推进， 其 研究主要体现在两个方面: 一方面， 针对业主精英进行类型学的划分。 有论者将业主抗争精英划分为政治行动者、 政治失意者、 名利双收者和 骑虎难下者四种类型( Wang et al，2013) 。业主精英在维权行为上具 有多重动机， 混杂着公利和私利，

8、 两者孰重孰轻会随着时间的推移而变 动， 进而影响业主组织的长期健康发展( Cai Sheng，2013) 。另一方 面， 强调 “业主精英间关系” 作为中介变量的重要性。有论者研究发 现， 随着行动精英间关系在陌生人、 伙伴、 对立者、 熟悉的陌生人之间转 换， 一场指向业主组织再组织化的业主共同行动也经历了从兴起、 高潮 到衰落的生命历程( 何艳玲、 钟佩， 2013) ， 这些都表明如何有效制约业 委会的权力、 化解业主内部分歧、 提高共同决策质量就成为商品房社区 治理的核心问题( 杨玉圣， 2010; 肖林， 2013) 。 第二个判断是社区治理的 “碎片化” 。住房商品化改革后， 多

9、组织 并存成为城市社区的新常态。有论者指出， 单位制的解体、 住房商品 化、 土地城市化等多重机制的复杂作用， 使得城市社区在空间结构和权 力结构等方面呈现碎片化的状态( 李强、 葛天任， 2013) 。在空间结构 方面， 政府部门的体制分割及其技术治理的精致化导致公共空间和公 共服务的严重切割和碎片化( 渠敬东等， 2009) ; 而城市社区空间的异 质化、 私有化和碎片化使得基层城市变得难以治理， 需要再造可治理的 邻里空间( 孙小逸、 黄荣贵， 2014) 。在权力结构方面， 随着业委会、 物 业公司等机构的出现， 居委会不再是惟一的管理者， 甚至出现了居委会 被边缘化的趋势。城市社区权

10、力结构开始从 “一元集权型” 向“多元分 散型” 转变( 石发勇， 2010) ， 且仍处于频繁的、 不稳定的甚至是隐晦的 变迁期( 闵学勤， 2011) 。在治理架构上， 居委会、 业委会、 物业公司被 看作商品房社区治理的 “三驾马车” ， 三者隶属于不同的权威来源和关 721 论文城市社区治理: 基本模式及其治理绩效 系体系， 造成社区多重组织割据、 资源耗散， 缺乏有机整合， 协商合作机 制难以建立起来( 李友梅， 2003; 徐丙奎， 2013) 。 以上两种治理困境都是结构性的 。“寡头化治理” 的问题在于对 业委会领导集团缺乏有效制约 ， “碎片化治理” 的症结在于业委会、 居

11、委会、 物业公司之间的治理架构尚未完全成形。既有研究为本文提供 了重要启发， 也留下了有待进一步研究的线索: 一是针对业主组织系统 的分析， 不能仅局限于对业委会自身的探讨， 而应将其与业主大会、 业 主代表大会、 业主监事会等相关机构结合起来分析， 这样更有利于对社 会自身内部的充分解析; 二是针对业主自治组织开展的制度建设， 应将 其与物业公司、 居委会有机联系起来进行系统观照; 三是针对物业管理 模式的探讨， 应当将一些小区进行的业主自管创新实践纳入进来; 四是 应从长时段的历时性视角透视成功小区的自主治理实践及其经验。在 大量研究所聚焦的维权抗争行动激烈的小区， 业委会基本上处于瘫痪

12、瓦解状态， 这不利于对业主治理过程的观察和分析， 也使得对长期保持 有效运转的业委会的研究变得十分重要。基于以上分析， 商品房社区 如何走出治理困境， 实现社区团结， 或许需要一种新的视角来予以 审视。 ( 二) 社区政体: 一个新的视角? 1. 社区政体的概念界定 “社区政体” ( community regime) 概念的提出得益于布洛维在生 产的政治 中提出的“工厂政体” 理论( Burawoy，1985) ， 虽然这一理 论是用来研究劳动生产过程的， 但它所彰显的政治的视角和眼光对于 解析城市社区的“居住政治” ( 郭于华、 沈原， 2012) 同样深具启发性。 如果说布洛维的工厂政体

13、理论坚持将生产过程作为形塑工人阶级的关 键场域的话， 那么社区政体理论则力图将居住生活作为培育和锻造公 民的坚实熔炉。 所谓社区政体是指围绕物业公共事务形成的组织形式和管理体 制。一般来说， 不同产权性质的社区会形成不同的社区政体， 比如新建 821 社会学研究2016 3 值得注意的是， 布洛维所谓的 “政体” 概念， 并不是指一种抽象的政治形态， 而是指通过 劳资关系、 劳动力再生产、 产业制度等因素形成的一种劳动形态和管理体制。一些劳工 研究者也常将它翻译成 “工厂体制” ， 并将其与 “工厂政体” 相互替代使用。 商品房、 售后单位公房、 保障性住房、 回迁房等。随着社会变迁和社区 自

14、身的发展演化， 每种类型的社区都会经历自身的体制变革， 形成不同 的政体类型。本文重点探讨新建商品房小区的政体模式， 主要有三个 方面的考虑: 其一， 新建商品房社区属于新生事物， 产权相对纯粹， 社会 关系更具有原生性， 有助于观察社会的发育和成长; 其二， 新建商品房 社区内部也极为丰富， 形成了多元化的社区治理模式; 其三， 从“单位 制” 走向 “社区制” 成为了社会改革的一个重要命题， 但至今仍未完成 ( 王颖， 2013) 。这很大程度上源于人们对社区制的本质内涵尚未形成 明晰的理论认知和定位。相对于单位型社区而言， 商品房小区更好承 载了这种探索的可能性。 针对商品房社区而言，

15、社区政体的内涵植根于三个基础要件: 首 先， 商品房社区属于典型的“封闭社区” ( gated community) ， 即用围墙、 栅栏或绿化隔离带包围起来， 将空间私有化并限制他人进入的居住区 ( Blakely Snyder， 1997) 。这种社区的 “封闭” 并非是简单地出于安全 的考虑， 而是象征着一种个人财产权的确立与不可侵犯。由此， 居住空 间本身成为了一种 “空间领地” ， 就如同一个 “私托邦” ( privatopia) 。其 次， 商品房社区具有独特的财产结构及其衍生的治理秩序。按照物 权法 规定， 这种财产结构秩序可称之为“建筑物区分所有权” ， 包括 “专有财产”

16、和 “共有财产” 两个基本部分。这两个部分紧密相连、 不可 分割， 且共有产权来源并隶属于专有产权， 并进而衍生出相应的“共同 管理权” 。这种财产结构秩序形塑和赋予了城市居住生活新的内涵和 意义。最后， 商品房社区也被称为 “业主社区” ( 肖林， 2013) ， 坚持业主 主权原则。业委会是商品房社区的核心权利主体， 并享有独立的财产 权、 充分的创制权和广泛的治理权。在美国， 这类业主组织被赋予了更 广泛的职能。由于承担了许多政府应做的事情， 比如举行选举、 提供服 务、 向居民收税等， 业委会通常被看作私人住宅政府 ( McKenzie， 1994) 。由此， 社区政体不仅是一种自治政体， 而且可能代表着一种政 制模式， 即所谓的草根民主问题。 921 论文城市社区治理: 基本模式及其治理绩效 从概念性质来看 ， “社区政体” 相对比较抽象 ， “社区治理模式” 则更加具体、 富于弹性。 社区政体需要通过一定的社区治理模式来实现和体现。社区治理模式既具有相对独立 性， 又服务于特定类型的社区政体。同一种社区政体下，