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1、吉 林 省 知 识 产 权 事 务 中 心防 治 “小 金 库 ”长 效 机 制 建 设 实 施 方 案省科技厅治理“小金 库” 工作领导小组办 公室：为了巩固“小金库” 治理工作成果，建立健全防治“小金库” 长 效机制， 根据 省科技厅 2011 年 “小金库”专项治理工作实施方案文件精神，吉林省知识产权事务中心治理“小金库” 工作 领导 小组办 公室制定了吉林省知 识产权事务中心防治“ 小金 库 ”长效机制建 设实施方案。附件：吉林省知识产权事务中心防治“小金库” 长效机制建设实施方案二一一年九月一日建立防治“小金库”长效机制从源头上遏制其发展的对策及措施潘英姿在新旧体制转轨过程中，市场经
2、济处于形成和不完善的状态 ，立法滞后，尤其是执法不严，使经济领域中国家的宏观管理出 现了部分“真空地带”。“ 小金库”就是在这种情况下“成长”和 “发展”起来的，它被称 为截留国家收入的“ 地下溶洞”严重影响国家经济正常运行，是腐败现象产生的最直接和最基本的物质因素之一。 近年来，中央虽三令五申，却依然未能阻止小金库的扩张和蔓延。关键因素在于，由于打着集体的幌子，小金库往往被看作是一般的违纪违规，对相关责任人的责任追究没有上升到法律的高度。铲除“ 小金库”这块腐败赖以生存的土壤，扭转社会风气，是一项长期而艰巨的任务。特 别是在“小金库”形式日趋多样化、手段日趋隐蔽化、方法日趋智能化的今天，不断
3、探索新思路、新办法来解决“小金库” 问题更具有重要的现实意义。一、“小金库”问题的形成“小金库”指违反国家财经法规及其他有关规定，侵占、截留国家和单位收入，化大公为小公、化小公为私有，未在本单位财务会计部门列收列支或未纳入预算管理、私存私放的各种资金。“小金库”是民间俗语，反映国家的政治经济生活的一种现象，始于上世纪七十年代末财政部组织清理的“小钱柜”，八十年代开展税收财务物价大检查时开始俗称“小金库”。其资金主要来源包括：以各种名义挪用、转移国家预算内、预算外收入；截留销售收入、营业收入、营业外收入和其他收入；高价倒卖、非法牟取价差收入；一些经济主管部门和监督部门侵占、截留罚没收入。不包括党
4、委、团委、工会会费，稿费提成和职工互助金等项目。“小金库”范围有：违规收费、罚款及摊派设立“小金库”；用资产处置、出租收入设立“小金库”；以会议费、劳务费、培训费和咨询费等名义套取资金设立“小金库”；经营收入未纳入规定账簿核算设立“小金库”；虚列支出转出资金设立“小金库”；以假发票等非法票据骗取资金设立“小金库”；通过往来帐列收列支、转移资金、虚列支出或未列支出设立“小金库”等。二、“小金库”具有如下特点：（一）截留收入，帐外有帐。 “小金库” 的 资金大部分是采取截留收入不入大账、虚列成本等手段，把应纳入单位财务预算管理的资金，转移到账外，或者人为抬高单位产品成本、虚列虚支，搞资金体外循环，
5、账中有账。(二)支出随意，没有约束。“ 小金库” 资金多数是私存私放，隐蔽性强，只有个别领导和具体经办人晓知，在开支和使用上，往往是个别人说了算。这些资金，除了少部分用于给职工搞福利外，大部分资金都用于请客送礼、招待应酬等活动，还有就是用于按规定不能报销的其它一些费用，甚至存在个别领导贪污、挪用、中饱私囊的现象，无制度约束。 （三）集中保管，收支隐蔽。有的单位“小金库” 是领导管账，会计管钱；有的单位是领导自管自支，开支隐蔽；还有的是公款私存，套取利息。不管哪种形式，收支都十分隐蔽。（四）管理混乱，账目糊涂。许多单位的“小金库” ，既无管理规定，又无审批程序。收入不记账，支出不登记，现金直接收
6、支，“白条 ”随意抵 库。使“小金库”的 资金成了个别领导干部的“ 私房 钱” 。或者是由于 “小金库”多是 见不得人收支，除了经办人和了解情况的领导外，很少有人主动过问“小金库”的具体情况，易使经办人私存私用、以公肥私。 三、“小金库”的表现形式多种多样存在形态五花八门“小金库”的主要表现形式概括起来分为三大类：（一）账外经营形式。也就是帐外帐。这种形式的“小金库”有账薄、有凭证，钱账分管， 对“小金库”作日常收支账目处理，按时对账，余额滚存。 这种形式的“小金库”较为常见。也有将不同来源的“小金库”分别设账，由不同人员管理的情况。 （二）往来账形式。通常的作法在往来账户设个假名，“小金库”
7、 的收支 变换单据后记在该往来账上，“小金库” 的真 实单据另外存放，往来 账的收支、余额即为“小金 库” 收支、余 额。（三）存折形式。即没有 账薄、单据，只有存折，收支都记在存折上，存折的收支、余额就是“小金库” 的收支、余额。这 种形式的“ 小金库 ”往往以单位领导人、财务负责人、具体经办人的名义办存折、存单，查到了存折、存单即查到了“小金 库” 。从实际情况来看，“小金库” 存在形态十分繁 杂，具体来说有以下几种形态：（一）现金形态。现金形态存放的“小金库” 在现实生活中非常普遍。基本特点是：金额相对于银行存款较小，支配权一般掌握在个别部门或小部分利益团体手里，主要用于为个人或少数人谋
8、取额外的福利。使用时现金来、现金去，最为方便、快捷。主要表现为：一是收入不入账，保险柜直接存放现金。通常是利用非正规票据或自制票据，将收取的房租、管理费、废品变卖收入等不入账，或利用一些个人交款后索取发票的意识不强，收款单位以各种借口不开发票，将其收入隐藏形成 “小金库”资金。二是采用虚列支出的方法，套取 现金。如：以劳务费、办公费、工程费、假发票等方式套取现金；虚报人数、工资额，将差额部分单独存放，形成小金库。此外，还包括收取的各种回扣未入账，等等。（二）银行存款形态。银行存款形态的“小金库” ，是当前小金库的主要形态，金额往往较大，支配权层级相对现金形式来说一般要高些，主要由单位或部门支配
9、，部分挂靠于二级单位或关联单位，部分甚至以个人存款形式存在。如：将收入存放在下属单位、学会、协会、工会等账户，将其成为私设“小金库” 的 “避风港”；通过下属单位走 账，将收入存放在账外单独设立的账户；通过收入转移、将资金直接存入个人账户，躲避日常监管等等。（三）有价证券形态。有价证券多为单位账外购买的国库券、债券、股票和购物卡等。这类形态的“ 小金库” 是在当前金融证券市场异常活跃的情况产生的一种新形式的“小金库” 。一般来源于公用闲置资金或其它“小金 库” 资金在违法理财过程中形成的产物，而购物卡还可能是下属单位或关联单位使用“ 小金 库 ”资金购买赠 送的。（四）固定资产形态。固定资产形
10、式的“小金库” ，多表现为设备、汽车、房屋等未在账面反映，为“ 小金库” 的进一步繁衍生息提供了基础，多与资产出租、处置收入不入账等相关。一部分是历史上形成的账外资产清理不彻底遗留下来的，也有利用特殊资源与其他单位合作获取的，还有一部分用资金购买形成。固定资产来源途径大致有两类：一是来源于改制过程中形成的账外资产；二是利用职权以应收不收或放松管制为交易手段，让相关单位购买车辆、楼房等大宗物品等，挂靠在外单位，在本单位不入账，表面上可能表现为某种借用关系。(五) 股权和债权形态。这里的股权与债权主要是指单位或部门与关联单位之间股权、债权关系，不包括股票、债券等有价证券。这种股权、债权往往是以一种
11、契约或协议的形式出现，甚至是一种口头上的承诺。其来源部分是改制变迁过程中形成的股权、债权关系，没有在账上反映，形成账外“小金库” ；也有部分是以权利作为交换 而形成的所谓“干股”，成为“ 小金 库” 。这种形式的 “小金库”隐 蔽性较强，只有经办人和单位（部门）领导等少数几个人知道。此外，“小金 库” 的存在形 态还包括存货 、无形资产等其他形式。四、“小金库”的存在有多种原因。（一）制度、机制不规范。单位在不规范的经济活动中，缺乏严格周密的制度和规定，为私设“小金 库” 的人提供了借口，从而在管理上为私设“ 小金库” 的存在提供了空 间。市场经济不规范是产生“小金 库” 的土壤，政策规 定不
12、周密是“小金库”赖以生存的温床。（二）单位负责人认识存在偏差。“小金库” 屡禁不止的原因，除了本位利益驱动外，最根本、最关健的是一些领导干部对“ 小金 库” 的危害性 认识不足，是非 观念模糊。一些单位领导缺乏全局观念，他们只考虑本单位的小团体利益，不考虑国家的整体利益。有的通过非法截留、隐瞒和转移收入，偷漏应上缴资金；有的滥发奖金、补贴和福利，片面照顾干部职工利益；有的只图用钱方便自由，不考虑是否违反规定、是否损害国家利益。（三）个别人吃喝玩乐、贪污腐化的需要。有的人个人主义、享乐主义、本位主义思想严重、利欲薰心、腐化堕落，为满足其私欲，损公肥私设立“小金库” ，或请 客送礼，或公款旅游，或
13、大吃大喝，把“小金 库” 视为个人私囊，随意支用。（四）财务管理工作薄弱。财务管理薄弱为“小金库” 的生存创造了条件。尤其是二级、三级财务，管理不规范，用普通收据做账，或用白条抵现和无据凭证支出，造成各种虚假支出现象；在日常的检查中我们发现，二级财务单位现金管理严重违反规定，一些大额收入和支出不通过银行转账，而直接用现金收付；有的甚至以个人名义将“ 小金库” 资金存入银行，或干脆将现金带回家中保管；乱收费，一个单位多部门、多人收费现象较为普遍。（五）查处力度不强。有关部门对小金库的查处不深入、不到位，加之处罚办法刚性差、弹性大，大多是对“小金库” 一收了之，一罚了之，或根本不没收不处罚。没有追
14、根溯源，没有对直接责任人给予相应的党纪政纪处分，即使没收了、处罚了，还敢再设。国家及各级财政审计部门曾组织过多次清查活动，虽有收效，但远没有达到令行禁止的地步，有的地方则出现屡禁不止的现象。 五、“小金库”问题的危害“小金库” 的 显著特征是化大公 为小公、化小公 为私分，公款沦为私房钱也就几乎成为了必然。不 仅这种行为本身就是一种不折不扣的腐败，往往也容易滋生更大的腐败。某些单位请客送礼、乱发钱物、收送红包、公款行贿等行为之所以屡禁不止，一个重要原因就在于游离于监督之外的部门小金库。可以说，小金库正是很多腐败现象得以蔓延的“财政支柱” 。近年来随着国 库集中支付范围的不断扩大，各单位可支配现
15、金减少，一些单位从局部利益出发，巧立明目，不断翻新形式设立小金库，从而引发的矛盾，职务犯罪时有发生。 （一）“小金库”是滋生腐败的土壤由于“小金库” 资 金深藏不露并掌握在少数人手中，使用起来方便，不受监督和制约，因此有些人便用它大搞不正之风，有的用它行贿，将公家的钱转换成联络感情、拢络人心、捞取“政治前途 ”的筹 码；有的用它大吃大喝、 请客送礼、游山玩水；有的将“小金库 ”资金花光分光，装 进少数人腰包，据为已有，中饱私囊，使“小金库” 成为损公肥私的 “供应站”。（二）“小金库”的存在使国家、集体和群众利益受到损害有的“小金库” 资 金是截留了应上交的 财政资金、税金或挤占、挪用财政专项
16、资金等形成的，使国家的利益受到严重损害；有的“小金库”资金是转移单位的各 项收入或资金形成的，如预算外收入、资产变卖收入、企业销售收入以及上级拨款和其他资金等，这些资金被转移到“小金库” 中为少数人谋利益，国家、集体和广大群众的利益必然受到侵害。（三）“小金库”的存在损害了党和政府的整体形象一些领导干部私设“小金库” 并大肆 挥霍资金，使群众对加强党风廉政建设丧失信心。 由于“小金库” 掌握和控制在少数“实权 人物” 手中，没有健全的管理机制，属于人所尽知，但又不能人所尽知的东西，所以一个单位有“小金库” 存在，群众难免会产生“领导 多吃、多占、再多拿，咱们勤勤恳恳为了啥”的心理， 领导难 免产生“ 你不拿，他也 说你拿，不拿不占就是傻”的心理。于是，干群关系紧张，人心涣散，凝聚力降低，使一个单位跌入内耗漩涡。 （四）“小金库”的存在严重破坏了社会经济秩序目前，一些单位的“小金库” 已经改变了 过去那种存“私房小钱”的性 质，有的 “小金库”已达到几百万甚至上千万，游离于财政监督系统
